М Ю Довгань - Адміністративна відповідальність за порушення порядку державної закупівлі товарів, робіт і послуг - страница 1

Страницы:
1  2  3 

МІНІСТЕРСТВО ОСВІТИ І НАУКИ, МОЛОДІ ТА СПОРТУ УКРАЇНИ НАЦІОНАЛЬНИЙ АВІАЦІЙНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ДОВГАНЬ МИКИТА ЮРІЙОВИЧ

УДК 340.136

АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗА ПОРУШЕННЯ ПОРЯДКУ ДЕРЖАВНОЇ ЗАКУПІВЛІ ТОВАРІВ, РОБІТ І ПОСЛУГ

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Київ - 2013

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Національному університеті біоресурсів і природокористування України, Кабінет Міністрів України.

Науковий керівник -

доктор юридичних наук, доцент, Ліпкан Володимир Анатолійович,

Національна академія внутрішніх справ,

професор кафедри управління в органах внутрішніх справ.

Офіційний опоненти:

доктор юридичних наук, професор, Ковальчук Андрій Трохимович,

Київська державна академія водного транспорту, завідувач кафедрою транспортного права;

кандидат юридичних наук, доцент,

Піддубний Олексій Юрійович,

Національний університет біоресурсів і природокористування України,

доцент кафедри аграрного, земельного та екологічного права ім. акад. В.З. Янчука.

Захист відбудеться 19 лютого 2013 року о 1200 на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.062.16 у Національному авіаційному університеті за адресою: ДП-680, м. Київ, проспект Космонавта Комарова, 1.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національного авіаційного університету за адресою: ДП-680, м. Київ, проспект Космонавта Комарова, 1.

Автореферат розісланий 17 січня 2013 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради

І.М. Сопілко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Із визнанням України державою з ринковою економікою виникла потреба перебудови не тільки системи публічного адміністрування з зосередженням уваги учасникам ринку більшої свободи, самостійності, й необхідність забезпечити реальне застосування відповідних механізмів у тих сферах, де активну участь бере держава. Так, для реалізації економічної політики, виконання цільових економічних та інших програм і програм економічного та соціального розвитку публічна адміністрація застосовує різноманітні засоби та механізми регулювання господарської діяльності, особливе місце серед яких займає система державних закупівель.

Компетентне використання даної системи надає можливість належним чином забезпечити витрачання бюджетних коштів, істотно скоротити їх витрати, а також протидіяти їх розкраданню та нецільовому використанню. З початку набуття Україною незалежності законодавство про державні закупівлі зазнало значних змін, що дали змогу забезпечити єдність економічного простору, розширити можливості суб'єктів господарювання у реалізації державного замовлення, удосконалити діяльність суб'єктів владних повноважень у цій сфері. Водночас ефективність функціонування системи державних закупівель була б недостатньою за відсутності у вітчизняному законодавстві норм, що надають можливість притягувати до відповідальності осіб, які порушують правила та процедури таких закупівель. Попри регулярні спроби законодавця удосконалити процедуру та правила державних закупівель, проблема порушення вимог законодавства щодо закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти лише загострюється. Так, у ході проведення кожного п'ятого контрольного заходу Рахунковою палатою України виявляються порушення. Їх загальний обсяг, зокрема у 2010 році, становив 850 млн. грн.

Визначальну роль у протидії протиправним проявам у сфері державних закупівель в умовах декриміналізації деяких злочинів у сфері економіки відіграє адміністративна відповідальність. Аналізуючи вітчизняну та зарубіжну юридичну літературу можна побачити, що питанням державних закупівель та адміністративної відповідальності, зокрема у цій сфері, приділяли увагу фахівці В. Б. Авер'янов, В. Т.Александров, А. М. Бандурка, Д. М. Бахрах, Ю. П. Битяк, І. В. Влялько,

A. І. Ворона, І. О. Галаган, І. П. Голосніченко, С. Т. Гончарук, Е. Ф. Демський, Є.

B. Додін, С. В. Ківалов, Ю. М. Козлов, Т. О. Коломоєць, В. К. Колпаков, В. М. Колотій, А. Т. Комзюк, О. В. Кузьменко, О. І. Остапенко, Ю. О. Тихомиров, Н. В. Хорощак, В. К. Шкарупа, О. Ю. Якимов та інші. Втім, більшість робіт із зазначених проблем, на жаль, акцентують увагу, як правило, на загальних питаннях адміністративної відповідальності, правового регулювання формування та реалізації державного замовлення, переважно з позицій фінансового та цивільного права. Недостатнє наукове дослідження питань адміністративної відповідальності призводить до незадовільного стану конкуренції та ефективності у сфері державних закупівель, неналежного захисту як публічних, так і приватних інтересів цієї сфери, уникнення покарання особами, які вчиняють адміністративні проступки. Як свідчить практика застосування норм про адміністративну відповідальність заправопорушення у сфері державних закупівель, майже половина усіх справ про притягнення до відповідальності за ст. 16414 КУпАП закриваються, передусім через недосконалість законодавства про адміністративну відповідальність та діяльність уповноважених посадових осіб із його застосування.

Ці причини зумовлюють, з одного боку, актуальність теми дослідження, а з іншого - вказують на необхідність його проведення, оскільки у вітчизняній науці досі питання адміністративної відповідальності за порушення порядку державної закупівлі товарів, робіт і послуг спеціально не досліджувались.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до Переліку пріоритетних напрямів наукового забезпечення діяльності органів внутрішніх справ України на період 2010-2014 років, затвердженого Наказом МВС від 29 липня 2010 року № 347, а також плану науково-дослідної діяльності кафедри адміністративного та фінансового права НУБІПУ.

Мета і задачі дослідження. Метою роботи є розроблення теоретичних і практичних питань адміністративної відповідальності за порушення порядку державної закупівлі товарів, робіт і послуг, обґрунтування нових наукових положень і пропозицій щодо удосконалення законодавчої бази досліджуваного адміністративно-правового явища.

Згідно з метою задачами дослідження є:

- визначити місце державних закупівель у системі засобів публічного регулювання господарської діяльності;

- сформулювати поняття та визначити зміст державних закупівель в Україні;

- з' ясувати поняття та місце адміністративної відповідальності серед інших видів юридичної відповідальності у сфері державних закупівель;

- визначити поняття та ознаки адміністративного проступку у сфері державних закупівель;

- встановити об' єктивні та суб' єктивні ознаки складу проступків, що посягають на встановлений порядок здійснення державних закупівель;

- визначити види та ефективність адміністративних стягнень, які застосовуються за порушення порядку здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти

- розкрити провадження у справах про адміністративні проступки, пов' язані з порушенням порядку здійснення державних закупівель товарів, робіт і послуг

- розробити рекомендації, спрямовані на удосконалення законодавства про адміністративну відповідальність за порушення порядку державної закупівлі товарів, робіт і послуг.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають під час здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг за державні кошти.

Предметом дослідження є адміністративна відповідальність за порушення порядку державної закупівлі товарів, робіт і послуг.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сучасні методи наукового пізнання. Їх застосування ґрунтується на системномупідході, що дає змогу досліджувати порушені проблеми всебічно, виходячи зі змісту предмета. У роботі застосовуються такі методи наукового пізнання: діалектичний і структурно-функціональний - при визначенні місця державних закупівель в системі засобів публічного регулювання господарської діяльності (підрозділ 1.1), а також місця адміністративної відповідальності серед інших видів юридичної відповідальності у сфері державних закупівель (підрозділ 1.3), системного аналізу -при висвітленні підстав адміністративної відповідальності у сфері державних закупівель (підрозділ 2.1), логіко-семантичний - для аналізу та поглиблення понятійного апарату (підрозділи 1.2, 1.3, 2.1). Використання порівняльно-правового методу дало змогу з' ясувати відмінності різних видів юридичної відповідальності у сфері державних закупівель (підрозділ 1.3), класифікації та групування - для визначення функцій та засобів впливу публічної адміністрації на господарську діяльність (підрозділ 1.2), статистичного - для з' ясування стану розгляду справ про адміністративні проступки у сфері державних закупівель (підрозділ 1.2, 3.2). У досліджені також використовувались методи документального аналізу, герменевтичний, експертних оцінок і ряд інших.

Нормативну базу дисертації становлять Конституція України, закони України та підзаконні акти. У процесі написання дисертації, враховуючи комплексний характер досліджуваної проблеми, використано наукові праці ряду вчених у галузі теорії держави та права, адміністративного, цивільного, фінансового права, а також статті публіцистичного характеру з друкованих засобів масової інформації.

Емпіричну базу дослідження склали статистичні матеріали Державного комітету статистики України, Рахункової палати України, Мінекономрозвитку України, органів державної контрольно-ревізійної служби, практики діяльності суддів з розгляду справ про адміністративні проступки у сфері державних закупівель, аналіз 300 справ про притягнення до адміністративної відповідальності за порушення порядку державної закупівлі товарів, робіт і послуг.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим у вітчизняній адміністративно-правовій науці монографічним дослідженням проблем адміністративної відповідальності за порушення порядку державної закупівлі товарів, робіт і послуг. З' ясування змісту чинних норм права, нових поглядів і тенденцій розвитку суспільних відносин у цій сфері уможливило обґрунтувати низку висновків і пропозицій із зазначенням напрямів удосконалення законодавства. Зокрема:

уперше:

- досліджено юридичну природу державного замовлення, яке, з одного боку, виступає економічним методом регулювання господарської діяльності, з іншого, - адміністративним, владного впливу, що може полягати у примушуванні до укладання державних контрактів для задоволення державних потреб у визначених сферах діяльності (оборонне замовлення, державний матеріальний резерв);

- запропоновано реформування системи державного замовлення, на основі якого слід виділити два види державного впливу на господарську діяльність: а) державне замовлення, що включає товари, роботи і послуги, закупівля яких проводиться відповідно до Закону України «Про здійснення державних закупівель»,а також інших нормативно-правових актів, тобто коли замовлення на постачання товарів, виконання робіт, надання послуг, їх закупівля можливі в умовах ринкових відносин; б) державне завдання, яке потребує обов'язкового виконання і реалізується з особливих умов антиконкурентного ринкового середовища, у зв'язку з визнанням суб'єктів господарювання єдиними в Україні виробниками, а також в інших випадках, встановлених законом;

- сформульовано поняття адміністративної відповідальності за порушення порядку державної закупівлі товарів, робіт і послуг. Це примусове, з додержанням встановленої процедури, застосування суддею до посадових осіб, які забезпечують державні закупівлі, передбачених законодавством за вчинення адміністративних проступків цієї сфери адміністративних стягнень. я

удосконалено:

- поняття державного замовлення, під яким розуміється засіб державного регулювання економіки, діяльність публічної адміністрації із забезпечення пріоритетних державних потреб шляхом залучення на платній основі його виконавців-суб'єктів господарювання різних форм власності, що складається із сукупності послідовних процедур планування, формування, розміщення такого замовлення, укладення державного контракту з переможцем та контролю за його виконанням;

- поняття державної закупівлі. Це спосіб реалізації державного замовлення, що полягає у придбанні публічною адміністрацією товарів, робіт і послуг за державні кошти на конкурентній основі (а в певних випадках за відсутності такої), за встановленою законом процедурою з метою задоволення публічного інтересу;

дістали подальшого розвитку:

- положення про поняття та ознаки адміністративного проступку, склад адміністративних проступків у сфері державних закупівель; зміст і порядок здійснення адміністративно-деліктного провадження, сутність і порядок призначення адміністративних стягнень за порушення у сфері державних закупівель тощо;

- аргументація доцільності скорочення строку накладення адміністративного стягнення за правопорушення, передбаченого статтею 16414 КУпАП, запровадження адміністративної відповідальності суб' єктів господарювання за нецільове використання державних коштів, одержаних переможцем процедури закупівлі для виконання договору про закупівлю, а також неналежне виконання договору про закупівлю переможцем процедури закупівлі щодо придбаних замовником товарів, робіт і послуг за державні кошти;

- пропозиція щодо внесення змін та доповнень до чинного законодавства про державні закупівлі, спрямованих на удосконалення правового регулювання діяльності уповноважених суб'єктів з притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності за порушення порядку державної закупівлі товарів, робіт і послуг.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що висновки та пропозиції, сформульовані дисертантом, можуть бути використані:

- у науково-дослідній роботі - для поглиблення теорії адміністративної відповідальності, вчень про адміністративний проступок та його юридичний склад, здійснення провадження у справах про адміністративні проступки;

- у правотворчій діяльності - при розробленні нових і вдосконаленні чинних нормативно-правових актів, що регулюють порядок здійснення державних закупівель та адміністративної відповідальності за їх порушення;

- у навчальному процесі - під час викладання навчальних дисциплін «Адміністративне право» - при з'ясуванні питань поняття та видів форм і методів публічного управління; «Адміністративна відповідальність» - під час розкриття поняття та ознак адміністративної відповідальності, підстав її настання, характеристики елементів юридичного складу адміністративного проступку, порядку застосування санкцій за його вчинення (акти впровадження: Академія праці і соціальних відносин від 21 травня 2012 р.; Навчально-науковий інститут менеджменту безпеки Університету економіки та права «КРОК» від 19 січня 2012 р.; Навчально-науковий інститут земельних ресурсів та правознавства Національного університету біоресурсів і природокористування України від 16 травня 2012 р.). Одержані результати дисертаційного дослідження в певних випадках мають міжгалузевий характер і можуть бути використані при викладанні начальних дисциплін з цивільного, господарського, фінансового та інших галузей права;

- у практичній діяльності публічної адміністрації - при безпосередній діяльності її суб' єктів щодо застосування адміністративної відповідальності за порушення порядку державної закупівлі товарів, робіт і послуг.

Апробація результатів дисертації. Підсумки розроблення проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення та висновки було оприлюднено дисертантом на трьох науково-практичних конференціях: «Національна і міжнародна безпека в сучасних трансформаційних процесах» (м. Київ, 2011 р.); міжнародних науково-практичних конференціях «Інформаційні стратегії в глобальному управлінні» (м. Київ, 2011 р.),«Правові та політичні проблеми сучасності» (м. Луцьк,

2012).

Публікації. Основні положення та результати дисертації відображено в 3 наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях із юридичних дисциплін, а також у 3 тезах доповідей науково-практичних конференцій.

Структура дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, які містять вісім підрозділів, висновків, додатків та списку використаних джерел. Загальний обсяг роботи становить 238 сторінок. Список використаних джерел налічує 230 найменувань і займає 21 сторінку.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі надається короткий виклад дисертації, характеризується актуальність теми, зазначаються зв' язок з науковими програмами, планами, темами, мета і завдання дослідження, його методологічні й методичні основи, наукова новизна одержаних результатів, їх практичне значення, наводяться відомості про апробацію результатів дослідження.

У розділі 1 «Державні закупівлі як об'єкт адміністративно-правової охорони», що складається із трьох підрозділів, розглядаються загальнотеоретичні та прикладні питання щодо місця державних закупівель у системі засобів публічногорегулювання господарської діяльності, поняття та змісту державних закупівель і адміністративної відповідальності, а також місце останньої серед інших видів юридичної відповідальності у сфері державних закупівель.

У підрозділі 1.1 «Державні закупівлі в системі засобів публічного регулювання господарської діяльності» зазначається, що сутність владного регулювання економіки полягає у виконанні публічною адміністрацією організаційної, контрольної, регулятивної функцій, а також функції захисту ринкових основ господарювання, спрямованих на забезпечення ефективності господарювання в ринкових умовах із застосуванням необхідних заходів і засобів, що складають його економічний механізм. Організаційна функція включає нормотворчу діяльність, тобто створення правової основи здійснення господарської діяльності та діяльності організаційних структур публічної адміністрації, які забезпечуватимуть реалізацію цих норм. Ця функція здійснюється шляхом затвердження основ здійснення економічної діяльності (основоположні засади економічної політики держави, гарантії економічної й соціальної безпеки, реалізації права власності, гарантування свободи підприємництва тощо). Контрольна функція включає в себе перевірку дотримання правових норм і законодавства у сфері шляхом здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, в тому числі за виконанням дохідної та видаткової частини бюджету, розвитком зовнішньоекономічних зв' язків, контроль за суб' єктами владних повноважень при реалізації ними заходів державного регулювання та ін. Функція захисту господарських відносин передусім спрямована на захист економічної конкуренції на засадах рівності суб' єктів господарювання перед законом та пріоритету прав споживачів, запобігання, виявлення і припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції; недопущення концентрації, узгоджених дій суб' єктів господарювання та регулювання цін (тарифів) на товари, що виробляються (реалізуються) суб' єктами природних монополій; здійснення контролю щодо створення конкурентного середовища та захисту конкуренції у сфері державних закупівель.

Зміст регулятивної функції полягає в тому, що публічна адміністрація для реалізації економічної політики, виконання цільових економічних та інших програм і програм економічного і соціального розвитку застосовує різноманітні засоби і механізми регулювання господарської діяльності, до яких належать: 1) ліцензування, патентування і квотування; 2) сертифікація та стандартизація; 3) застосування нормативів і лімітів; 4) регулювання цін і тарифів; 5) державне замовлення; 6) надання інвестиційних, податкових та інших пільг; 7) надання дотацій, компенсацій, цільових інновацій та субсидій.

Підрозділ 1.2 «Поняття та зміст державних закупівель в Україні» присвячено дослідженню змісту та особливостей державних закупівель у механізмі регулювання господарської діяльності і на цій основі формулюється їх поняття. З метою встановлення єдиного підходу в правозастосуванні, а також порядку організації сфери державних закупівель в Україні в роботі визначається співвідношення понять «державне замовлення», «державний контракт» і «державні закупівлі».

Під державним замовленням пропонується розуміти адміністративно-правову форму режиму взаємодії держави та суб'єктів господарювання, що встановлюється законами та іншими нормативними правовими актами з метою досягнення публічних інтересів. Державне замовлення є підставою для укладення державного контракту - договору, укладеного державним замовником від імені держави з суб'єктом господарювання-виконавцем державного замовлення, в якому визначаються економічні та правові зобов'язання сторін і регулюються їх господарські відносини. Аналіз ознак такого контракту дозволив віднести його до одного з різновидів адміністративного договору.

У дослідженні звертається увага на те, що теоретично та практично невірним є ототожнення державного замовлення та державного контракту. Державний контракт є індивідуальним правовим актом, який набуває чинності з моменту підписання його замовником та виконавцем і є формою реалізації прав і обов'язків винятково для цих сторін. Режим державного замовлення для цих же сторін виникає істотно раніше, починаючи з офіційного формулювання державних потреб, його юридичне значення має місце з моменту видання правового акта. Мета постачальника - одержання прибутку, державного замовника - досягнення публічних результатів, сформульованих при формуванні замовлення.

Процес реалізації державного замовлення складається з таких етапів: 1) формування державного замовлення; 2) його розміщення шляхом укладання відповідно до встановленої процедури державних контрактів; 3) виконання державних контрактів на закупівлю і постачання продукції для пріоритетних державних потреб. Кожен етап завершується юридично значимим результатом: перший - державним замовленням; другий - державним контрактом; третій - для державного замовника - юридичною фіксацією отриманої продукції, для виконавця - актом здавання-прийняття виконаних робіт.

Вважається доцільним провести реформування системи державного замовлення і на його основі виокремити два види державного впливу на господарську діяльність: 1) державне замовлення, що включає товари, роботи і послуги, закупівля яких проводиться відповідно до Закону України «Про здійснення державних закупівель», а також інших нормативно-правових актів, тобто коли замовлення на постачання товарів, виконання робіт, надання послуг, їх закупівля можливі в умовах функціонуючого ринку; 2) державне завдання, яке потребує обов'язкового виконання і реалізується за особливих умов антиконкурентного ринкового середовища, у зв'язку з визнанням суб'єктів господарювання монополістами відповідно до законодавства України, укладенням державних контрактів із суб'єктами господарської діяльності, які є єдиними в Україні виробниками, в інших випадках, встановлених законом.

Державні закупівлі реалізуються через внутрішній ринок держзамовлень, на якому взаємодіють дві основні групи його учасників: державні замовники (суб' єкти публічної адміністрації, що закуповують продукцію або послуги) і виконавці держзамовлення (суб' єкти господарювання, що виготовляють державному замовникові продукцію, виконують необхідні роботи, надають послуги). Під державними закупівлями пропонується розуміти спосіб реалізації державногозамовлення, що полягає у придбанні публічною адміністрацією товарів, робіт і послуг за державні кошти на конкурентній основі (а у певних випадках за відсутності такої), за встановленою законом процедурою з метою задоволення публічного інтересу.

У підрозділі 1.3 «Поняття та місце адміністративної відповідальності серед інших видів юридичної відповідальності у сфері державних закупівель» констатується, що нині в Україні триває процес декриміналізації злочинів у сфері економіки шляхом пом'якшення відповідальності й можливості застосування покарання, не пов'язаного з позбавленням волі. За таких умов суттєво зростає роль адміністративної відповідальності, яка виконує важливі завдання щодо забезпечення законності та правопорядку у сфері державних закупівель, де вона набуває особливої актуальності. Висвітлюючи зміст більш широкого поняття «юридична відповідальність за порушення законодавства у сфері державних закупівель», автором зазначається, що вона безпосередньо в нормативно-правових актах, які регулюють порядок їх здійснення, не визначена. Така ситуація створює певні проблеми кваліфікації правопорушень у цій сфері та визначенні виду відповідальності за їх вчинення, оскільки законодавчі акти цієї сфери містять лише вказівку на настання відповідальності відповідно до закону без конкретизації її видів.

Щороку за матеріалами перевірок фінансової дисципліни у бюджетних установах і організаціях ухвалюється рішення про притягнення до дисциплінарної і матеріальної відповідальності приблизно 30 тис. посадових осіб. Кримінальна відповідальність за порушення у сфері державних закупівель безпосередньо кримінальним законом не передбачена, до відповідальності можуть притягатися лише посадові особи за зловживання владою або службовим становищем, нецільове використання бюджетних коштів.

Характеризуючи адміністративну відповідальність за порушення порядку державної закупівлі, слід визначити такі її особливості. По-перше, відповідальність передбачена лише нормами КУпАП (стаття 164). По-друге, відповідно до цього Кодексу вона застосовується лише до посадових осіб, які беруть участь у процедурах державних закупівель. По-третє, правом притягнення цих осіб до відповідальності за скоєні проступки наділений винятково суд. По-четверте, лише щодо адміністративних проступків у сфері державних закупівель встановлений спеціальний строк накладення адміністративного стягнення - протягом трьох місяців з дня виявлення, але не пізніше двох років з дня його вчинення.

Під адміністративною відповідальністю за порушення порядку державної закупівлі товарів, робіт і послуг слід розуміти примусове, з додержанням встановленої процедури, застосування судом (суддею) до посадових осіб, які забезпечують державні закупівлі, передбачених законодавством за вчинення адміністративних проступків цієї сфери адміністративних стягнень, які виконані такими особами.

Страницы:
1  2  3 


Похожие статьи

М Ю Довгань - Адміністративна відповідальність за порушення порядку державної закупівлі товарів, робіт і послуг