В О Дергачов - Вісник донецького національного університету серія в економіка і право - страница 59

Страницы:
1  2  3  4  5  6  7  8  9  10  11  12  13  14  15  16  17  18  19  20  21  22  23  24  25  26  27  28  29  30  31  32  33  34  35  36  37  38  39  40  41  42  43  44  45  46  47  48  49  50  51  52  53  54  55  56  57  58  59  60  61  62  63  64  65  66  67  68  69  70  71  72  73 

Мабуть тому не є дивним, що у Законі України «Про власність» від 07.02.1991 р. (вже втратив чинність) суб' єктами права комунальної власності законодавцем проголошувалися адміністративно-територіальні одиниці. Місто як єдиний власник є більш виграшною конструкцією порівняно з існуючим власником - територіальною громадою. Вигідність визнання міста власником вбачається в тому, що виключається потенційна можливість, так би мовити, «розпаювання» цієї власності між мешканцями міста за аналогією з реформуванням системи колективних сільськогосподарськихгосподарств, за наслідками якого з' явилися власники земельних часток (паїв). Звісно цей процес здійснювався у межах чинного законодавства України, проте у сфері комунальної власності події можуть розвиватися іншим шляхом, а точніше під значним впливом на прийняття рішень з боку лобістів певних приватних структур. Свідченням тому є, зокрема, збільшення випадків, так званого, «рейдерського» захоплення об' єктів права комунальної власності [5, с. 6], проведення за ініціативою окремих підприємців псевдогромадських загальних зборів мешканців міст або місцевих ініціатив з винесенням певних резолюцій у адресу органів місцевого самоврядування щодо необхідності прийняття тих або інших рішень щодо окремих аспектів управління комунальним майном, «пронесення» у Верховну Раду України, «одягнутих у мундир» законопроектів, пропозицій щодо прихованого розмивання як державного, так і комунального майнового активу [6, с. 3-8; 7; 8, с. 77-80; 9], що у підсумку можуть активізувати законотворчу ініціативу про необхідність нібито передачі певних об' єктів права комунальної власності у власність мешканців міста шляхом емісії цінних паперів у розмірі вартості цих об' єктів або з використанням інших відомих способів приватизації комунального майна. Але досвід України у сфері приватизації свідчить, що у результаті відповідних маніпуляцій комунальне майно, як і свого часу державне, буде сконцентровано у «руках» обмеженого кола осіб, які потім визначатимуть у певній мірі подальшу «долю» міста. Сучасні приватизаційні відносини також не позбавлені недоліків, на розробленні способів усунення яких сконцентрована увага деяких науковців [10, с. 128-133]. В цілому вирішення даної проблеми потребує, окрім вироблення наукових підходів до її вирішення, системного вдосконалення державної регуляторної політики у господарській діяльності, що на сьогодні знаходиться у полі зору широкого кола фахівців [11].

Крім того, за ЦК України (ст. 326) суб' єктом права державної власності визнана держава Україна, а суб' єктом права комунальної власності передбачена територіальна громада (ст. 327). Порівняйте, наскільки не рівнозначні суб' єкти права власності у дійсності досить спорідненої форми власності, яку у зарубіжному законодавстві та у науковій літературі називають публічною [12, с. 479-480; 13, с. 7; 14, с. 131]. Так, держава - це певним чином організоване політико-територіальне утворення, а територіальна громада - це сукупність жителів певного населеного пункту, зокрема міста. Представляється, що такого різнобою, діаметрально протилежних підходів до визначення власника у законодавстві не має бути. Вдосконалення чинного законодавства України у цьому контексті дозволить у той же час усунути певні нормативні дублювання, які допущені під час визначення суб' єктів права власності. Зокрема, у ЦК України (ст. 324) дається визначення права власності Українського народу, де вказано, що від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, встановлених Конституцією України. У наукових джерелах можна знайти твердження про те, що Український народ має багаторівневу консолідовану структуру, включаючи територіальні громади різних рівнів, інші соціальні спільноти і окремих громадян [15, с. 124]. Отже, територіальні громади одночасно виступають у якості суб' єкта права комунальної власності та у складі народу здійснюють повноваження суб' єкта права власності Українського народу. При цьому виявляється досить складний правовий статус органів місцевого самоврядування, які здійснюють повноваження власника від імені та в інтересах як народу, так і територіальної громади як складової народу.

Враховуючи вищенаведене, доцільніше було б визнати саме місто суб' єктом права комунальної власності, а органи місцевого самоврядування, в свою чергу, здійснювали б повноваження власника від імені та в інтересах міста щодо об' єктів права комунальної власності, а щодо об' єктів права власності Українського народу -повноваження територіальної громади. Щодо певних одних і тих же об'єктів (наприклад,земля, водні та інші природні ресурси місцевого значення) формально існуватимуть різні власники, так би мовити матиме місце класичний випадок «розщепленої власності» [16, с. 259; 17, с. 114-126], проте наявність одного спільного органу, який виступатиме виразником інтересів міста та територіальної громади щодо цих об' єктів, дозволить уникнути на практиці конфлікту інтересів.

Слід відзначити, що законодавство окремих країн, у тому числі на конституційному рівні, визнає адміністративно-територіальні одиниці суб' єктами права власності. Зокрема, у Конституції Молдови (ч. 3 ст. 127) вказано, що публічна власність належить державі або адміністративно-територіальним одиницям [13, с. 9]. Відповідно до законодавства Республіки Білорусь комунальна власність являє собою складову частину державної власності, її суб' єктами є адміністративно-територіальні одиниці [18,

с. 282, 323].

Навіть у науковій літературі можна зустріти твердження про те, що з часів римської юриспруденції суб' єктом права комунальної власності зазвичай визнавали адміністративно-територіальне утворення [19, с. 108]. Окремі учені стверджують, що суб' єктами права комунальної власності виступають територіальні господарські системи, під якими розуміють відповідні адміністративно-територіальні одиниці [12, с. 377]. Можна зустріти також думку про необхідність визнання суб' єктами права комунальної власності відповідні місцеві ради [20, с. 17].

Принагідно відзначимо, що у зарубіжних наукових та нормативних джерелах поняття публічна власність застосовується не тільки для позначення форми власності, але і особливого режиму використання державного та комунального майна, що має некомерційний характер. Відносно майна, що знаходиться в публічній власності, може виключатися оренда або концесія, воно не може бути відчужене тощо. Особливий режим публічної власності полягає в її призначенні - служіння загальним інтересам суспільства. Практично це означає, що державна і комунальна власність, вона ж і публічна, виступає в двох якостях - публічній і приватній [13, с. 9]. Так, Конституційний суд Болгарії у справі №11/1993 р. про тлумачення ч. 2 ст. 17, ч. 2 і 4 ст. 19 і ст. 106 Конституції ухвалив, що державна і громадська власність може бути публічною і приватною [21, с. 47-51]. Подібний підхід існує і у ряді інших європейських країн. Простіше кажучи, відповідно до даної позиції розмежовуються об' єкти права державної і комунальної власності на ті, які беруть участь в цивільному та господарському обороті, і ті, які не беруть участь або їх участь обмежена [22, с. 55-64]. Це дуже зручна конструкція з погляду визначення меж різних режимів правового регулювання одного об' єкту - відносин публічної власності у ширшому її розумінні [23, с. 82-83].

До речі використання конструкції публічної власності постає актуальним і для України. Окремі дослідники використовують максимально наближені за змістом до публічної власності категорії, зокрема, можна зустріти пропозиції щодо доповнення чинного законодавства України терміном «комунальна казна» [24, с. 173-174]. Під комунальною казною пропонується розуміти гарантовану законом сукупність об'єктів власності територіальної громади, що включає кошти місцевого бюджету, майно не закріплене за комунальними підприємствами та установами, а також об' єкти виключної власності територіальної громади міста, які не можуть бути приватизовані та діяльність яких спрямована на задоволення спільних потреб усіх членів територіальної громади міста. Дійсно, це дуже важливий крок на шляху до посилення гарантій непорушності матеріально-фінансової основи діяльності органів місцевого самоврядування.

В той же час до впровадження запропонованих змін у чинне законодавство України, органи місцевого самоврядування мають на рівні міста затвердити Перелік об' єктів права комунальної власності некомерційного призначення, що у значній мірі створить передумови для попередження виникнення суперечливих ситуацій на практиці.

До цього переліку мають увійти об'єкти, які задля захисту публічного інтересу не можуть бути використані з підприємницькою метою, хоча можливість відчуження окремих об' єктів, що входять до складу цього переліку, у крайньому випадку не виключається. Наприклад, у м. Вінниці підвальне приміщення адміністративної будівлі Ленінської районної у місті ради було передано у оренду для будівництва басейна, солярію, джакузі, а також частина підвалу була зайнята ювелірними майстернями [25, с. 3]. Такий спосіб використання комунального майна є доволі спірним та потребує відповідної реакції як з боку місцевої влади, так і законодавця у частині більш чіткої регламентації господарських операцій з об' єктами права комунальної власності. Ще один приклад стосується передачі у оренду або відчуження дитячих садків, що у окремих міста стало причиною переповнення існуючих дитсадків та поставило на порядок денний питання викупу або дострокового розірвання укладених договорів [26, с. 1; 27, с. 3]. Вказане свідчить про необхідність прийняття рішучих заходів щодо вдосконалення законодавства України про комунальну власність як різновид публічної власності.

Загалом, слід погодитися з думкою окремих науковців, що на сьогодні у значній мірі багато питань правосуб' єктності територіальної громади, її правового статусу не є розробленими та потребують подальшого доопрацювання [28; 29, с. 226-227; 30]. Зокрема, у наукових джерелах можна зустріти різні, часом суперечливі, думки щодо правового статусу територіальної громади.

Так, можна зустріти міркування про те, що територіальна громада є однією з організаційно-правових форм суб'єктів господарювання [15, с. 128]. Можна також зустріти дещо подібну думку, але щодо держави. Зокрема, держава в господарсько-правовому аспекті виступає як організаційно-правова форма господарювання народу [31, с. 355]. У окремих дисертаційних дослідженнях господарсько-правового спрямування закріплюється особливий правовий статус територіальної громади, для здійснення якою господарських повноважень запропонована організаційно-правова форма міста, села, селища як суб' єкта господарювання з правами юридичної особи [32, с. 6]. У російських наукових джерелах можна зустріти аналогічну до вищенаведеної пропозицію, а саме: закріпити норму про те, що власником об' єктів муніципальної власності є місцеве населення, що самоорганізовується в свою, передбачену законодавством, організаційно-правову форму у вигляді муніципального утворення [33, с. 8].

В той же час на сторінках наукових видань можна побачити більш радикальні висновки щодо правового статусу територіальних громад. Зокрема, територіальні громади різних рівнів визнаються публічними суб' єктами господарювання [31, с. 352]. Територіальні громади різних рівнів як суб'єкти господарювання виступають як джерела господарських повноважень органів місцевого самоврядування [15, с. 135]. При цьому С.М. Грудницька, як автор вищенаведених наукових положень, зауважує про те, що суб' єкт господарської діяльності є суб' єктом господарювання, проте слід визнати і те, що є найбільш широке поняття в господарському статусному праві - суб' єкт господарювання. Саме у цьому ширшому значенні Український народ і територіальні громади С.М. Грудницька пропонує визнати суб'єктами господарювання, оскільки вони володіють необхідними атрибутами для цього - мають власне господарство і господарюють на ньому для задоволення власних потреб. Інтерпретуючи наведене положення, можна дійти висновку, що науковець розуміє термін суб' єкт господарювання у вузькому та широкому сенсі: з одного боку суб' єкт господарювання дорівнює суб' єкту господарської діяльності, а з іншого - суб' єкт господарювання ототожнюється з учасниками відносин у сфері господарювання.

Отже, у деякій мірі С. М. Грудницька пропонує визначити правовий статус територіальної громади через своєрідну складну конструкцію «суб' єкта господарювання-учасника відносин у сфері господарювання». Такий підхід небезспірний, оскільки авторнамагається витлумачити термін «суб'єкт господарювання» ані у вузькому, ані у широкому, а у якомусь вузько-широкому значенні. Звісно, автор закономірно намагається знайти «золоту середину» у цьому складному питанні, яке мабуть має стати предметом наукових пошуків значного кола вчених та практиків, що займаються дослідженнями у суміжних предметних площинах.

Звісно, важко орієнтуватися у такому розмаїтті наукових думок та поглядів на одне і те ж явище - співвідношення територіальної громади міста та самого міста як суб'єктів господарського права. Проте у науковій літературі можна знайти більше аргументів у бік того, що територіальна громада та місто - це поняття, які мають більше спільного, аніж різного.

Мабуть не випадково вчені - представники різних галузей науки акцентують увагу на майже нерозривному «тандемі» місто та комуна, територіальна громада міста. Ці категорії не завжди вживаються разом, проте коли згадуємо місто, то одночасно маємо на увазі територіальну громаду та навпаки. Саме на цей факт звернули увагу правознавці-господарники та у межах дослідницьких робіт зробили спробу з' ясувати значення термінології і визначити співвідношення понять «територіальний колектив», «місцевий колектив», «місто», «міська рада» [34, с. 176-179]. Звісно, за радянських часів юридична наука не оперувала терміном територіальна громада, проте значного розходження між цим на досліджуваними авторами поняттями «територіальний колектив» та «місцевий колектив» не вбачається.

Можна погодитися з твердженням В. Д. Волкова про те, що на практиці поняття «місто» і «територіальний колектив» (у нашому випадку «територіальна громада») найчастіше вживаються як синоніми, оскільки неможна говорити про місто, не маючи на увазі жителів, що проживають на його території [34, с. 179]. У сучасних наукових дослідженнях господарського спрямування, зокрема у роботі В.А. Устименка, можна зустріти аналогічний підхід, за якого поняття «територіальна громада міста» і «місто» є єдиними і неподільними [24, с. 81].

Очевидно, саме вищенаведеним детерміновані ті якості, ознаки, якими наділяється місто у багатоманітних визначеннях, що наводяться у науковій літературі представниками різних галузей науки, переважно юридичної, економічної, філософської, соціологічної її складових.

У науковій літературі зустрічаються неоднозначні тлумачення терміна «місто». Переважна більшість науковців розуміє місто як певне середовище (територіальне, економічне, екологічне тощо), у межах якого здійснюються відповідні процеси, у тому числі господарського характеру. В цілому поділяючи такий науковий підхід, все ж необхідно поступово відійти від «статичного» розуміння міста до «динамічного», що можливе тільки за умов визнання міста суб' єктом права, зокрема господарського, наділеного усіма необхідними ознаками господарської правосуб' єктності. Відштовхуючись від цієї тези, представляється можливим дати наступну дефініцію міста: «Місто - це суб' єкт права, який використовуючи внутрішні економічні ресурси території та зовнішні господарські зв' язки, реалізує господарську правосуб' єктність, що дозволяє йому набути у особі органів місцевого самоврядування відповідні права та обов' язки та результати діяльності якого спрямовані на задоволення потреб територіальної громади».

Підсумовуючи усе вищенаведене, можна дійти наступних висновків:

обґрунтовано, що територіальна громада міста та власне місто є категоріями тісно взаємопов' язаними, проте не можна зводити місто лише до територіальної громади, оскільки місто як складний «господарський організм» включає до свого складу також інші елементи, які в цілому визначають феномен міста у межах народногосподарського комплексу країни;акцентовано увагу на неоднорідності господарської правосуб' єктності територіальної громади та міста як суб' єктів господарського права;

не применшуючи ролі територіальних громад у тих чи інших сферах суспільних відносин, зокрема у сфері господарювання, доведено, що територіальні громади і досі не сформувалися як єдиний суб' єкт правовідносин;

аргументовано, що категорії «територіальна громада» не вистачає монолітності як зовнішньої, так і внутрішньої, яка є характерною для поняття «місто». Звідси логічним уявляється твердження про те, що навряд чи можна визнати виправданим підхід за якого частина цілого - територіальна громада міста (тобто її населення) - може вступати у господарські відносини самостійно, незалежно від цілого - міста;

доведено, що визнання міста власником об' єктів права комунальної власності створить передумови для попередження потенційної можливості, так би мовити, «розпаювання» цієї власності між мешканцями міста за аналогією з реформуванням системи колективних сільськогосподарських господарств, за наслідками якого з' явилися власники земельних часток (паїв);

доцільність визнання міста суб' єктом права комунальної власності обґрунтовується ще й тим, що це дозволить розмежувати повноваження органів місцевого самоврядування щодо об' єктів, які підпадають під різний правовий режим;

обґрунтовано, що використання конструкції публічної власності постає актуальним для України (окремі українські науковці використовують максимально наближені за змістом до публічної власності категорії), у зв' язку з чим запропоновано на рівні міста затвердити Перелік об' єктів права комунальної власності некомерційного призначення. До цього переліку мають увійти об' єкти, які задля захисту публічного інтересу не можуть бути використані з підприємницькою метою, хоча можливість відчуження окремих об' єктів, що входять до складу цього переліку, у крайньому випадку не виключається;

сформульовано дефініцію міста як суб' єкта господарського права.

РЕЗЮМЕ

В статье обосновано, что территориальная громада города и собственно город являются категориями тесно взаимосвязанными, однако нельзя сводить город лишь к территориальной громаде, поскольку город как сложный «хозяйственный организм» включает в свой состав также другие элементы, которые в целом определяют феномен города в пределах народнохозяйственного комплекса страны. Сформулирована дефиниция города как субъекта хозяйственного права. SUMMARY

It is grounded in the article, that territorial mass of city and actually city are categories closely associate, however impossible it is to take a city only to territorial mass, as a city as a difficult «economic organism» plugs in the composition also other elements which on the whole determine the phenomenon of city within the limits of pertaining to national economy complex of country. Definition of city is formulated as an subject of economic law.

СПИСОК ДЖЕРЕЛ:

1. Управління розвитком міста. Навч. посіб. / За ред. В.М. Вакуленка, М.К. Орлатого. -К.: Вид-во НАДУ, 2006. - 389 с.

2. Дёмин Н.М. Управление развитием градостроительных систем. - К.: Будівельник, 1991. - 184 с.

3. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 24. - Ст. 170.

4. Конституція України від 28 червня 1996 р. № 254к/96-ВР // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

5. Скрипник В. На работу - в сопровождении «Беркута» // Голос Украины. - 2008. - 22 янв. (№ 11). - С. 6.

6. Мамутов В. Повніше використовувати техніко-юридичні засоби удосконалення законодавства // Право України. - 2008. - № 2. - С. 3-8.

7. Джумагельдиева Г. Госсобственность подрывают тихой сапой // «Закон и бизнес». -2007. - 27 жовт.-2 лист. (№ 43). - С. 10.

8. Джумагельдиева Г. К вопросу о способах управления объектами государственной собственности // Экономика Украины. - 2008. - № 2. - С. 77-80.

9. Коростей В.І. Трансформація правового регулювання господарської діяльності суб'єктів економіки: Короткий курс лекцій. - Донецьк: ТОВ «Юго-Восток, Лтд», 2008. -150 с.

10. Глоба К. П. Загально-соціальне попередження злочинів у сфері приватизації державного та комунального майна // Вісник господарського судочинства. - 2007. - № 1. - С. 128-133.

11. Юлдашев О.Х. Проблеми вдосконалення державної регуляторної політики в Україні: Монографія. - К.: МАУП, 2005. - 336 с.

12. Хозяйственное право / Под ред. акад. В.К. Мамутова. - К.: Юринком Интер, 2002. -

912 с.

13. Мазаев В. Д. Понятие и конституционные принципы публичной собственности: Учебное пособие. - М.: Институт права и публичной политики. 2004. - 123с.

14. Теория экономического права: курс лекций / И.И. Веленто, В.С. Елисеев. - Гродно:

ГрГУ, 2004. - 417 с.

15. Грудницкая С. Н. Хозяйственная правосубъектность украинского народа, территориальных громад и разграничение полномочий // Город, регион, государство: проблемы распределения полномочий: Сб. науч. тр. / НАН Украины. Ин-т экономико-правовых исследований. - Донецк: ООО «Юго-Восток, Лтд», 2007. - С. 123-136.

16. Устименко В. А. Городская собственность и городское хозяйство / НАН Украины. Ин­т экономико-правовых исследований. - Донецк: ООО «Юго-Восток, Лтд», 2006. - 352 с. 17.Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. - М-Л., Изд-во АН СССР, 1948. - 839 с.

Страницы:
1  2  3  4  5  6  7  8  9  10  11  12  13  14  15  16  17  18  19  20  21  22  23  24  25  26  27  28  29  30  31  32  33  34  35  36  37  38  39  40  41  42  43  44  45  46  47  48  49  50  51  52  53  54  55  56  57  58  59  60  61  62  63  64  65  66  67  68  69  70  71  72  73 


Похожие статьи

В О Дергачов - Вісник донецького національного університету серія в економіка і право