А Є Буряченко - Впорядкування міжбюджетних фінансових потоків - страница 1

Страницы:
1 

ГАЛУЗЕВА, МІЖГАЛУЗЕВА ТА РЕГІОНАЛЬНА ЕКОНОМІКА

УДК 336.144.382 А. Є. Буряченко, канд. екон. наук, доцент,

докторант,

ДВНЗ «КНЕУ імені Вадима Гетьмана»

ВПОРЯДКУВАННЯ МІЖБЮДЖЕТНИХ ФІНАНСОВИХ ПОТОКІВ

У статті обґрунтовано важливість приділення уваги таким інструментам бюджетного ре­гулювання, як бюджетні позички та кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів. Здійснено аналіз їх викорис­тання в Україні за останні роки.

В статье обосновывается необходимость обратить внимание на такие инструменты бюджетного регулирования, как бюджетные займы та денежные средства, которые пе­редаются в Государственный бюджет Украины и местные бюджеты из других местных бюджетов. Проводится анализ их использования в Украине за последние годы.

The article emphasizes the importance of such budget regulation measures as budget loans and money inflows to the State and local budgets. The author analyses its usage in the Ukraine during the latest years.

Ключові слова: бюджетне регулювання, міжбюджетний трансферт, фінансовий потенці­ал, місцевий бюджет, міжбюджетні відносини, дотація вирівнювання, субвенція, бюджетна позичка, внески коштів до Державного бюджету.

Ключевые слова: бюджетное регулирование, межбюджетный трансферт, финансовый потенциал, местный бюджет, межбюджетные отношения, дотация выравнивания, субвен­ция, бюджетный займ, взносы денежных средств в Государственный бюджет.

Key words: budget regulation, intergovernmental transfer, financial potential, local budget, intergovernmental relations, clearing down allowance, subvention, local loan, money inflow to the State budget.

Розмежування доходів і видатків між ланками бюджетної системи, проведене відповідно до розподілу повноважень між органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, є основою міжбюджетних відносин в Україні. Безперечно, виконання покладених на них повноважень залежить значною мірою від наявної системи міжбюджетних відносин. При цьому важливою передумовою справедливого розподілу доходів є вирівнювання фінансового потенціалу терито­рій, а без належного розподілу функцій між рівнями державної влади щодо надання суспільних благ не може бути ефективного розподілу ресурсів (фінансових, трудо­вих та ін.).

Для досягнення максимальної ефективності у сфері розподілу видаткових зо­бов'язань у загальному вигляді керуються такими принципами: прерогативою центральної влади є перерозподіл доходів, надання таких суспільних благ, які ма­ють національне значення та зовнішні ефекти від яких поширюються за межі пев­них територій; місцеві органи влади повинні відповідати за надання суспільних благ, користь від яких мають лише мешканці окремої території; місцеві органи влади мають нести відповідальність за фінансування тих суспільних благ, які є важ­ливими для місцевих мешканців. Виходячи з цих принципів видатки місцевих бю­джетів поділяються на такі, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджет-них трансфертів, і такі, що не враховуються при визначенні міжбюджетних транс­фертів.

Варто наголосити, що завдяки бюджетному регулюванню (за допомогою пере-розподільних процесів у межах бюджетної системи — надання коштів депресив­ним територіям у формі дотацій і субвенцій та вилучення коштів у відносно еконо­мічно розвинутих територій у формі внесків з відповідних бюджетів до держав­ного) досягається остаточне збалансування бюджетів одного рівня.

© А. Є. Буряченко, 2010

Проблема бюджетного регулювання завжди перебувала в центрі уваги науков­ців і органів державного управління, які постійно ведуть науково-практичні дис­кусії щодо оптимізації цього процесу. Слід зазначити, що на даний час здійснені важливі кроки щодо збалансованості бюджету та ефективного використання фор­мульного підходу у процесі міжбюджетного регулювання, запровадження програм­но-цільового методу планування видаткової частини бюджету тощо. З-поміж уче­них, які провадять дослідження в даному напрямку, відзначимо праці С. Буковинського [1], В. Зайчикової [2], О. Кириленко [3], Т. Куценко [4], І. Луні-ної [5], К. Павлюк [6], С. Слухая [7], І. Чугунова [8; 9]. Утім, не заперечуючи фун­даментального характеру їхніх досліджень, зауважимо, що головний акцент ці ав­тори роблять на таких інструментах бюджетного регулювання, як дотація вирівнювання та субвенція, не приділяючи достатньої уваги аналізу використання бюджетних позичок та коштів, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів.

Одним з інструментів бюджетного регулювання, як відомо, є застосування між-бюджетних трансфертів. Відповідно до ст. 96 Бюджетного кодексу України [10] вони поділяються на дотацію вирівнювання, субвенцію, кошти, що передаються до Державного бюджету України та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів, інші дотації. Виходячи з напряму руху коштів для місцевих бюджетів ми можемо класифікувати їх як вхідні, або аверсні трансферти (дотація вирівнювання, субвен­ція, бюджетні позички та інші дотації), та вихідні, або реверсні (кошти, що переда­ються до Державного бюджету, та бюджетні позички). Як бачимо, залежно від на­пряму руху коштів, бюджетні позички належать як до першої категорії, так і до другої, оскільки надання їх місцевим бюджетам має зворотний характер.

Основною метою системи бюджетного регулювання є розробка і провадження збалансованої фінансово-бюджетної політики, зокрема у сфері доходів, видатків бюджету, міжбюджетних відносин, дефіциту (профіциту) бюджету, державного боргу, спрямованої на підвищення соціально-економічного розвитку країни.

З прийняттям Бюджетного кодексу України відбувся перехід до застосування єдиних і групових нормативів у бюджетному регулюванні, а також закріплення ПДВ за державним бюджетом України, що загалом зумовило посилення централі­зації бюджетних ресурсів, збільшення кількості дотаційних місцевих бюджетів і зростання їхньої залежності від державного бюджету.

За сучасних умов важливе місце у процесі бюджетного регулювання належить трансфертам. Із запровадженням Бюджетного кодексу вони стали основним мето­дом бюджетного регулювання. Такі зміни відповідають ліпшому досвіду зарубіж­них країн, який підтверджує стійку тенденцію до зростання ролі бюджетних транс­фертів, що відбивається у збільшенні їхньої частки в сукупних доходах місцевих бюджетів [3, с. 282-283].

Проте варто зазначити, що розмежування доходів, проведене на єдиних засадах для бюджетів відповідного рівня, не дає змоги збалансувати всі бюджети у зв' язку зі значними відмінностями у формуванні доходів та в складі й обсягах видатків бюджетів територіальних одиниць, які мають об' єктивний характер і спричинені різним економічним потенціалом, станом соціальної інфраструктури, кількістю та віковим складом населення, природно-кліматичними умовами, екологічним станом територій тощо.

Значною мірою на нерівномірність розвитку регіонів України впливає її адміні­стративно-територіальний устрій. Зокрема, області дуже різняться між собою за розмірами та кількістю населення, що в них мешкає. Найбільшою за територією є Одеська область, яка охоплює 33,3 тис. км2', або 5,5 % території України, а най­меншою — Чернівецька область — 8,1 тис. км2 (1,3 % території) [11].

Також є відмінності, спричинені концентрацією населення в містах і селах різ­них областей. У східних областях більшість населення зосереджена в містах (Доне­цька — 90,3 % міського населення, Луганська — 86,3 %, Дніпропетровська — 83,3 %, Харківська — 79,2 %). У західних областях, навпаки, характерною є висока частка сільського населення (Закарпатська — 62,9 %, Чернівецька — 59,0 %, Тер­нопільська — 57,2 %, Івано-Франківська — 57,5 %, Рівненська — 52,8 %) [11].

Поняття «бюджетне регулювання» зазвичай розглядають як засіб перерозподілу фінансових ресурсів між державним, місцевими бюджетами та між місцевими бю­джетами з метою фінансового вирівнювання. За своєю суттю воно повинно мати на меті розв'язання таких головних завдань: збалансування дохідної та видаткової час­тин бюджетів різних рівнів; перерозподіл фінансових ресурсів між територіями, різ­ний рівень бюджетного забезпечення яких пояснюється неоднаковими економічни­ми, демографічними, природно-кліматичними, екологічними та іншими умовами; заінтересованість органів місцевого самоврядування у збільшенні дохідної частини відповідних бюджетів та ефективному витрачанні власних та наданих фінансових ресурсів; здійснення фінансового вирівнювання для рівноправного доступу мешкан­ців усіх адміністративно-територіальних одиниць до бюджетних послуг.

Через касові коливання бюджету (наприклад, нерівномірне надходження дохо­дів і регулярні фінансові зобов' язання за видатками, такими як оплата праці робіт­никам бюджетних установ) місцеві фінансові органи намагаються «згладити» ви­конання бюджету і стабілізувати фінанси за допомогою запозичення в межах попередньо визначених лімітів. Ст. 73 Бюджетного кодексу [10] передбачає мож­ливість здійснення місцевими органами влади запозичень терміном до трьох міся­ців у поточному році для покриття короткострокових касових розривів.

За казначейського обслуговування місцевих бюджетів за видатками надання ко­роткострокових позичок може здійснюватися управліннями Державного казначей­ства тимчасово вільними залишками коштів на рахунках Держказначейства. Позич­ки надаються за рахунок і в межах залишку коштів місцевих бюджетів на безвід-сотковій основі для покриття тимчасових касових розривів, які виникають у проце­сі їх виконання, на виплату заробітної плати працівникам бюджетної сфери, на со­ціальні виплати і розрахунки за електроносії строком до трьох місяців.

Розглянемо ситуацію з надання короткострокових позичок за останні п' ять років (рис. 1). Як бачимо, проти 2004 р. у 2008-му обсяг їх збільшився більше ніж у 3,5 разу, що викликано слабкою фінансовою дисципліною місцевих органів влади та недостатньо обґрунтованим фінансовим плануванням.

 

 

 

 

 

 

 

 

5

 

 

|5 725 505,1

 

 

2008

 

4

 

 

|4 195 649,6

 

 

2007

 

3

 

 

|4 583 845,6

 

 

2006

 

2

 

 

|5 019 385,3

 

 

2005

 

 

 

1

 

|1 569 355,36

 

 

 

2004

 

 

 

 

 

 

 

 

Рис. 1. Обсяг короткострокових позичок, наданих з єдиного казначейського рахунку у 2004—2008 рр., тис. грн

Можемо наголосити, що бюджетні позички зі складу міжбюджетних відносин фактично виключені, оскільки визначено, що для покриття тимчасових касових розривів, які виникають під час виконання бюджетів, відповідні органи управління можуть одержувати кредити у фінансово-кредитних установах (на строк до трьох місяців) у межах поточного бюджетного періоду. А надання ж позичок з одного бюджету іншому забороняється [10, ст. 73, п. 2].

Взаємні розрахунки між бюджетами виникають під час перерозподілу доходів і видатків між бюджетами після їх затвердження. Перерозподіл доходів може від­буватись унаслідок зміни податкового законодавства або зміни нормативів роз­поділу доходів. При цьому один бюджет втрачає доходи, другий — одержує до­даткові, не передбачені планом, надходження. Оскільки така зміна дохідної бази не відображає ні прорахунків однієї сторони, ні зусиль другої, то здійснюються взаємні розрахунки, за якими передаються додаткові, не передбачені планом до­ходи від одного бюджету до іншого. При цьому в одному бюджеті відбувається вивільнення доходів, утворюється їх відносний надмір, а в другому, навпаки, не вистачає доходів для фінансування непередбачених видатків. Для усунення дис­балансу необхідно передати на суму перерозподілених видатків доходи з одного бюджету до іншого. Взаємні розрахунки в Бюджетному кодексі не виділяються, що пов' язано з досить чітким розподілом доходів і видатків між бюджетами. Од­нак у розробленій згідно з його змістом бюджетній класифікації [12] взаємні роз­рахунки зафіксовані.

Як уже зазначалось, існує і такий інструмент міжбюджетних взаємозв' язків, як внески коштів окремих територіальних одиниць до Державного бюджету. Внески до Державного бюджету України — це кошти, що передаються адміністративно-територіальними одиницями до Державного бюджету в обсягах, визначених зако­ном про Державний бюджет України на поточний рік.

2008

2007

2006

2005

2004

97,80%

99,98%

99,94%

99,73%

98,90%

7 259 532,7

1 420 938,2

1 421 804,7

І        11 322 861,4

11 573 429,3 J1 590 915,7

7 423 199,1

—!-

3 799 553,0 3 800 379,0

□ план □ факт □ % виконання І

Рис. 2. Динаміка обсягів і частка виконання місцевими бюджетами зобов'язань за коштами, що передаються до Державного бюджету, тис. грн

Основна причина невиконання місцевими бюджетами зобов' язань за коштами, що передаються до Державного бюджету, — це недонадходження доходів, що вра­ховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, порівняно з розра­хунковими показниками Міністерства фінансів України.

Як виявилось у результаті аналізу, серед місцевих бюджетів, які мають міжбю-джетні відносини з державним бюджетом, переважна більшість (понад 90 %) є до­таційними (табл. 1).

Таблиця 1

СКЛАД БЮДЖЕТІВ, ЯКІ МАЮТЬ МІЖБЮДЖЕТНІ ВІДНОСИНИ З ДЕРЖАВНИМ БЮДЖЕТОМ

Показник

2004

2005

2006

2007

2008

Усього бюджетів, що мають відносини з Державним бюджетом

689

690

690

691

691

з них: бюджетів-донорів, усього

56

55

41

46

46

у т.ч.

бюджетів міст — обласних центрів

12

12

10

10

11

бюджетів інших міст

37

38

27

32

28

бюджетів областей

3

2

1

1

1

бюджетів районів

3

2

2

2

5

бюджету Києва

1

1

1

1

1

Частка бюджетів-донорів у загальній кількості бю­джетів, %

8,1

8,0

5,9

6,7

6,7

Частка дотаційних бюджетів у загальній кількості бю­джетів, %

91,9

92,0

94,1

93,3

93,3

Частка міжбюджетних трансфертів у дохідній частині державного бюджету, %

2,26

1,39

1,18

2,62

2,56

Джерело: дані Міністерства фінансів України.

У динаміці спостерігається дальше збільшення частки дотаційних бюджетів і, відповідно, скорочення бюджетів-донорів. Так, у 2004 р. налічувалося 56 бюдже-тів-донорів, а до 2008-го їх залишилося тільки 46. Бюджети-донори в різні роки за­безпечували від 1,18 % до 2,62 % дохідної частини Державного бюджету. Основ­ними бюджетами-донорами є бюджети міст: у 2008 р. таких було 40 із 46. При цьому внесок різних бюджетів є неоднаковим, що унаочнює табл. 1.

У табл. 2 включено бюджети, частка яких у загальній сумі вилучень із місцевих бюджетів хоча б за один з розглядуваних періодів дорівнювала або перевищувала 2 %.

Таблиця 2

ОСНОВНІ БЮДЖЕТИ-ДОНОРИ ТА ЇХ ЧАСТКА У ЗАГАЛЬНІЙ СУМІ МІЖБЮДЖЕТНИХ ТРАНСФЕРТІВ ДОХІДНОЇ ЧАСТИНИ ДЕРЖАВНОГО БЮДЖЕТУ (2004-2008 рр.), %

Місцевий бюджет

2004

2005

2006

2007

2008

Києва

49,7

73,0

76,1

35,4

28,7

Запоріжжя

5,7

2,8

2,2

8,9

8,7

Донецька

6,7

3,9

4,5

3,6

7,2

Маріуполя

6,3

2,9

1,8

5,2

6,9

Харкова

5,4

2,1

1,3

5,3

6,7

Дніпропетровська

6,0

3,9

3,9

5,0

6,7

Дніпропетровської області

1,5

3,6

3,9

Кривого Рогу

2,9

3,3

Львова

2,3

1,6

1,2

2,6

3,0

Одеси

4,2

1,5

Донецької області

1,4

Миколаєва

2,1

Разом за наведеними бюджетами

83,7

90,2

91,1

79,0

78,0

Джерело: дані Міністерства фінансів України.

Найбільшу частку в складі міжбюджетних трансфертів дохідної частини держав­ного бюджету за всі наведені роки забезпечував бюджет Києва (від 28,7 % до 76,1 %), вагомим також був внесок бюджетів таких обласних центрів, як Запоріж­жя, Донецьк, Харків, Дніпропетровськ та деяких інших. У цілому проаналізовані бюджети в різні роки забезпечували від 78 % до 91,1 % трансфертних надходжень Державного бюджету. У 2008 р. найбільша частка — понад 75 % усіх коштів, що перераховували у Державний бюджет, припала на бюджет м. Києва, ще 7 % — на Донецьку область, 6 % — на Дніпропетровську, а на всі інші разом — близько 11 %.

Підсумувавши аналітичні дані, викладенні в статті, можна зробити висновок, що в побудові системи міжбюджетних відносин вкрай потрібно забезпечити об'єктивне вирівнювання фіскального становища місцевих бюджетів у такий спо­сіб, щоб кожен орган місцевого самоврядування міг гарантувати відповідний рі­вень бюджетних послуг на підлеглий території. При цьому також необхідно вельми ретельно підійти до врахування різноманітних факторів, що супроводжують процес надання таких послуг.

При формуванні міжбюджетних відносин у країні обов' язково дотримання ро­зумного вирівнювання фінансового становища місцевих бюджетів таким чином, щоб кожен орган місцевого самоврядуванню міг забезпечувати відповідний рівень суспільних послуг на підлеглій території. При цьому потрібно врахування широко­го спектру різноманітних факторів, що впливають на потреби при наданні бюджет­них послуг. Дійсно, точно оцінити відмінності в потребах на практиці завжди проб­лематично, і це може обумовити неефективне надання суспільних послуг.

Отже, важливим завданням системи міжбюджетних відносин є забезпечення стабільного та прозорого механізму фінансування для перерозподілу бюджетних ресурсів від більш заможних до бідніших регіонів у межах країни. Це завдання треба реалізувати в такий спосіб, щоб стимулювати як одержувачів (реципієнтів) фінансової допомоги до збільшення власних доходів, так і регіони-фінансові доно­ри — до забезпечення їхнього стійкого економічного зростання.

Література

1. Буковинський С. А. До питання здійснення бюджетної політики в Україні // Фінанси України. — 2007. — № 10. — С. 5-32.

2. Зайчикова В. В. Інституційні засади формування європейської моделі міжбюджетних відносин в Україні // Наукові праці НДФІ. — 2003. — № 2. — С. 103-112.

3. Місцеві фінанси: Підручник / За ред. О.П. Кириленко. К.: Знання, 2006. — 677 с.

4. Куценко Т. Ф. Бюджетно-податкова політика: Навч.-метод. посіб. для самост. вивч. дисц. — К.: КНЕУ, 2002. — 256 с.

5. Луніна і. О. Державні фінанси та реформування міжбюджетних відносин: Моногра­фія. — К.: Ін. екон. прогнозування, 2006. — 393 с.

6. Павлюк К. В. Бюджет і бюджетний процес в умовах транзитивної економіки України: Монографія. — К.: НДФІ, 2006. — 584 с.

7. Слухай С. В. Міжурядові трансферти в умовах системної економічної трансформації: Автореф. дис... д-ра екон. наук / С.В. Слухай; Київський університет ім. Т. Шевченка. — К., 2005. — 35 с.

8. Чугунов і. Я. Бюджетний механізм регулювання економічного розвитку / Міністерст­во фінансів України; Науково-дослідний фінансовий інститут. — К.: НІОС, 2003. — 488 с.

9. Чугунов і. Я. Бюджетна система як інструмент регулювання економічного розвитку: Автореф. дис... д-ра екон. наук: 08.04.01 / І.Я. Чугунов; НАН України; Ін-т екон. прогнозу­вання. — К., 2003. — 37 с.

10. Бюджетний кодекс України від 21.06.01 № 2542-III // http//www. zakon.rada.gov.ua/

11. http// www.ukrstat.gov.ua/

12. Про бюджетну класифікацію та її запровадження: Наказ Міністерства фінансів України від 27.12.01№ 604 (зі змінами, внесеними згідно з Наказом Міністерства фінансів України від 14.07.09 № 885) / hrtp//www.minfin.gov.ua/

Надійшла до редакції: 22.01.2010

Страницы:
1 


Похожие статьи

А Є Буряченко - Впорядкування міжбюджетних фінансових потоків

А Є Буряченко - Децентралізація соціальних зобов'язань держави

А Є Буряченко - Проблематика та способи вдосконалення фінансування комунальної сфери

А Є Буряченко - Підходи до визначення фінансового нормативу бюджетної забезпеченості

А Є Буряченко - Фінансові можливості розвитку місцевого господарства