М С Пашкевич - Наукові засади регулювання регіональної економіки - страница 14

Страницы:
1  2  3  4  5  6  7  8  9  10  11  12  13  14  15  16  17  18  19  20  21  22  23  24  25  26  27  28  29  30  31  32  33  34  35  36  37  38  39  40  41  42  43  44  45  46  47  48  49  50  51  52  53  54  55  56  57  58  59  60  61  62  63  64  65  66  67  68  69  70  71  72  73  74  75  76  77  78  79  80  81  82  83  84  85  86  87  88  89  90  91  92  93  94  95  96  97  98  99  100  101  102 

Для створення фінансової основи вирішення регіональних проблем Стратегією 2002 р. був передбачений механізм об'єднання фінансових ресурсів місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Це завдання було реалізовано шляхом закріплення низки положень про укладання угод щодо регіонального розвитку у ст.3-5 Закону України «Про стимулювання розвитку регіонів» від 2005 р. Детальний механізм ініціювання, підготовки та укладення такої угоди був визначений Постановою КМУ «Про затвердження Порядку підготовки, укладення та виконання угоди щодо регіонального розвитку і відповідної типової угоди» від 2007 р. Таким чином, угоди про співробітництво у питаннях розвитку регіонів укладаються між КМУ та Верховною Радою АРК, обласними, Київською, Севастопольською міськимирадами [355,703]. Наприклад, у 2010 р. було укладено такі угоди з Херсонською, Донецькою, Вінницькою, Львівською, Івано-Франківською, Волинською областями [868]. Однак, станом на кінець 2012 р. за даними Рахункової палати України, заходи з реалізації угоди КМУ та Львівської області профінансовано на 61%, Волинською - 7,3%, Донецькою - 18,3%, Вінницькою - 48% [331], з чого уроблено висновок про відсутність ефективних механізмів реалізації цього стратегічного напряму розвитку регіональної економіки в України.

Окрім проблемних, у Стратегії 2002 р. значна увага приділялася територіям пріоритетного розвитку зі спеціальним інвестиційним режимом (далі ТПР) та вільним економічним зонам (далі ВЕЗ). Передбачався їх подальший комплексний розвиток на основі залучення інвестицій у пріоритетні галузі виробництва для створення нових робочих місць, подолання наслідків екологічних та техногенних катастроф, запровадження нових технологій, активізації зовнішньоекономічних зв' язків, збільшення виробництва високоякісних товарів та послуг, створення сучасної виробничої, транспортної та ринкової інфраструктури.

З 1992 р. в Україні діє Закон «Про загальні засади створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон» із останніми змінами від 2006 р. Протягом періоду незалежності України це питання знаходиться у процесі постійного обговорення з пошуком шляхів вирішення наявних проблем. Так, у 1999 р. пропонувалося створити Агентство з питань ВЕЗ та спільну парламентсько-урядову комісію для узагальнення досвіду їх діяльності та ефективного управління. У 2000 р. було затверджено критерії визначення пріоритетних видів діяльності у ВЕЗ, а у 2005 - перелік показників визначення результатів функціонування таких територій.

Станом на 2010 р. за даними [220] в Україні функціонувало 12 ВЕЗ та 9 ТПР, а за даними [581] - 11 ВЕЗ та 72 ТПР, на яких реалізувалось 399 інвестиційних проектів вартістю 4,9 млрд. дол. США. Станом на жовтень2012 р. кількість ВЕЗ в Україні становила 10, а ТПР 9 одиниць, якими за 2011 р. було реалізовано проектів на 2,4 млрд. дол. США [543].

У п.1.1 зазначалось, що поряд із загальним визнанням дієвості такого формування, як ВЕЗ та ТПР, існують скептичні погляди дослідників на ефективність їх функціонування. Станом на 2002 р., займаючи 10% території України, ВЕЗ виробляли лише 4% обсягу продукції вітчизняних підприємств, а ТПР - 7,7%. Наявність таких територій перешкоджає встановленню ринкового конкурентного середовища у державі через загрозу демпінгу на ринках товарів та послуг, які не відносяться до ВЕЗ або ТПР. Також тільки у 2002 р. сума державних пільг на розвиток ТПР перевищила надходження від них у бюджет України. Сумнівним, на думку експертів, є механізм створення ВЕЗ на депресивних територіях, внаслідок низької активності інвесторів щодо вкладання коштів саме у такі слабо розвинуті регіони зі зруйнованою інфраструктурою та соціальними проблемами. Також не достатньо ефективним механізмом оцінюється виведення економіки України з кризи 2008-2009 р.р. на основі її структурної перебудови за рахунок декількох ВЕЗ та ТПР, функціонування яких й досі не налагоджено [220].

Із введенням у дію у 2010 р. Податкового Кодексу України пільги та преференції учасникам ВЕЗ та ТПР було скасовано. Однак, зарубіжний досвід свідчить, що ВЕЗ - це ефективний механізм поліпшення бізнес-клімату, економічного розвитку та підвищення конкурентоспроможності країни. Подібні зони, будучи тимчасовими проектами, можуть використовуватися для апробації реформ в області регуляторної політики, оподаткування і полегшення ведення бізнесу в цілому [910].

На шляху до вирішення стратегічного завдання активізації міжнародної кооперації регіонів у 2004 р. було прийнято Закон України «Про транскордонне співробітництво», а у 2010 р. - Державну програму розвитку транскордонного співробітництва на 2011-2015 р.р. [699]. Для цього було передбачено розробку механізмів реалізації прикордонних проектів в рамках програм Європейського добросусідства;   підвищення   рівня   продуктивності   праці   та зайнятостінаселення прикордонних територій; інтенсифікації функціонування єврорегіонів та створення нових; розвитку побратимських зв' язків міст прикордонних регіонів України та РФ; заснування спільних підприємств та транскордонних економічних кластерів; розвитку підприємництва туристичної галузі; транскордонного управління охороною довкілля; розбудови виробничої та соціальної інфраструктури прикордонних регіонів та залучення інвестицій; збільшення пропускної спроможності транскордонної транспортної мережі; транскордонного співробітництва у сфері освіти, науки і культури; спільного погодження містобудівної документації прикордонних регіонів; обміну інформацією та підвищення кваліфікації кадрів організацій-учасниць транскордонного співробітництва; взаємодії територіальних громад.

У Стратегії національного розвитку 2002 р. уперше наголошувалося на підвищенні ролі регіонів у реалізації екологічної політики держави. Але конкретні механізми було визначено тільки у 2010 р. у Стратегії державної екологічної політики України на період до 2020 р. [350]. Так, спеціальні механізми екологізації регіональної економіки повинні були забезпечити розробку та виконання регіональних планів дій з охорони довкілля, впровадження екологічної складової в стратегічні плани розвитку міст та регіонів, урахування вимог Ольборзької хартії при оцінці ефективності регіональної економіки, сформоване до 2015 р. правове поле переходу від соціально-економічного планування до еколого-соціально-економічного планування розвитку регіонів, а також формування на цій підставі еколого-економічних макро-регіонів, класифікування до 2020 р. регіонів України за рівнями техногенно-екологічних ризиків зі створенням банку геоінформаційних даних і карт, розвиток партнерства «громадськість - влада - бізнес» з метою досягнення до 2020 р. стандартів екологічно безпечного проживання населення, зменшення негативного впливу процесів урбанізації на природне середовище.

Ретроспективний аналіз пріоритетів соціально-економічного розвитку регіонів (див.п.1.2) показав, що питанню передачі частини прав та відповідальності за територіальний розвиток від центральних до регіональнихорганів управління приділялася увага з перших років незалежності України. У 1997 р. було прийнято чинний Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» [346], а у 1999 р. - чинний Закон «Про місцеві державні адміністрації» [347], зміст яких неодноразово змінювався та доповнювався.

Однак, й дотепер у механізмах дії публічної влади - органів державної влади та місцевого самоврядування - залишаються не розв' язані проблеми, які ускладнюють ефективне регулювання розвитку регіональної економіки. Вони полягають у відсутності оптимальної структури державного управління регіональними процесами, яке внаслідок цього є не прозорим та не підконтрольним суспільству, чого вимагають принципи європейської демократії. Проблеми поглиблення економічної диференціації регіонів, залежності місцевого самоуправління від бюджетних надходжень та надто малої частки доходів, що залишаються на місцевому рівні, гальмують розвиток соціальної сфери, перешкоджають одержанню громадянами державних послуг на всіх рівнях згідно соціальних стандартів та норм. Невідповідність наявної моделі публічного адміністрування реаліям сьогодення викликає суперечності у регіонах, конфлікти місцевих і центральних інтересів. А це, в свою чергу, веде до гальмування темпів розвитку регіональної економіки, непрозорості місцевої політики та втрати державного контролю за процесами регіоналізації.

Тому для оптимізації державного регіонального регулювання необхідними стають механізми делегування управлінських функцій органам місцевого самоврядування [924]. До таких механізмів у європейській моделі відносяться механізми надання деяких державних послуг населенню на місцевому рівні. Наприклад, у соціальній сфері - механізм призначення пенсій, субсидій та пільг на місцях; у адміністративній - механізм видачі дозволів, сертифікації та реєстрації, а також інші механізми надання муніципальних послуг. Згідно українського законодавства, повноваження щодо надання, наприклад, послуг ЖКГ населенню покладено на органи місцевого самоврядування. У межах механізмів децентралізованої моделі побудови публічної влади, ці функції можуть бути частково чи повністю переданогромаді, а саме громадській організації, у компетенцію якої може входити надання послуг і контроль їх якості.

У 2004 р. було прийнято нову Стратегію економічного та соціального розвитку України «Шляхом європейської інтеграції» на 2004-2015 р. [866]. Цим документом продовжувався курс на опанування європейських принципів та механізмів регіональної економіки, яка є соціально орієнтованою, структурно інноваційною та екологічно безпечною, що відповідає прийнятій світовим співтовариством концепції сталого розвитку (рис.1.12).

 

 

СТРАТЕГІЯ ЕКОНОМІЧНОГО ТА СОЦІАЛЬНОГО РОЗВИТКУ УКРАЇНИ ^    НА 2004 - 2015 р.р. «ШЛЯХОМ ЄВРОПЕЙСЬКОЇ ІНТЕГРАЦІЇ» ^Характерна риса: опанування
принципів           та механізмів

регіональної економіки країн Європи; зміна парадигми функції держави у процесі розвитку з пошуком     реальних механізмів

підсилення   ролі   регіонів у

економічних та соціальних сферах

Основні механізми реалізації стратегічних планів

 

Створення ефективної

інфраструктури

виробничої,

транспортної, ринкової, систем

Механізм

нарощення людського

потенціалу регіональної економіки

 

Механізм функціонування мережі відновлених

агенцій

регіонального

розвитку


Механізми

розвитку

малих міст

Механізми

стимулювання

розвитку підприємництва

Механізм підтримки інноваційних виробництв

«повного циклу»

Механізми маркетингового позиціонування територій, створення позитивного іміджу регіонів та підвищення їх конкурентоспроможностіРис.1.12 Характерні риси та механізми реалізації Стратегії економічного та соціального розвитку України на 2004-2015 р.р. «Шляхом європейської інтеграції»

Джерело: розроблено автором на основі [866]Стратегія 2004 р. відрізнялася від інших тим, що в цілому являла собою сукупність пріоритетів та механізмів їх досягнення у різних сферах соціально-економічного життя країни саме на перехідному етапі зміни парадигми функцій держави у процесі розвитку. Якщо раніше, реформування було спрямоване на перебудову старої адміністративної системи державного управління, то вимоги нового часу ставили завдання формування принципово нової моделі державного регулювання регіональної економіки, нової концепції ролі та місця держави у здійсненні економічного прогресу, з урахуванням ринкових процесів, відносин власності, соціальних орієнтирів та регіоналізації.

Розділ XV Стратегії 2004 р. було присвячено завданням та заходам активної державної регіональної політики, спрямованої на розвиток територій та усунення регіональних диспропорцій. Цілі державного регіонального регулювання 2004 р. майже не відрізнялись від цілей вище згадуваної Стратегії 2002 р. Однак, з них у 2004 р. виключено завдання запровадження системи фінансового вирівнювання на основі мінімальних стандартів бюджетної забезпеченості регіонів, формування інфраструктури спеціальних інституцій підтримки регіонального розвитку. Натомість, основним напрямом активної регіональної політики Стратегією 2004 р. визначалось підвищення потенціалу регіонів, який, на думку розробників Стратегії, складається з ресурсного потенціалу, загальної конкурентоспроможності території, виробничо-економічного потенціалу, рівня людського розвитку, системи інституціонального забезпечення регулювання регіонального розвитку.

Стратегія зміцнення ресурсного потенціалу регіонів та підвищення їхньої конкурентоспроможності ґрунтувалась на механізмах розвитку територій згідно принципів сталості. Ураховуючи відсутність в Україні на той час середнього прошарку бізнесу, одним з завдань зазначалося всебічне стимулювання підприємництва, що повинно було сприяти розв'язанню інших важливих задач - переорієнтації економіки регіонів з промислового на соціальний сектор, підвищення рівня продуктивної зайнятості населення, поліпшення демографічного   стану  та  рівня  життя  населення,  наповнення місцевихбюджетів. Передбачалося, що для нарощення ресурсного потенціалу економіка регіонів буде розвиватися за інвестиційно-інноваційною моделлю, тобто на основі впровадження нових вітчизняних технологій у виробництво. Для цього у Стратегії знову було наголошено на необхідності удосконалення механізмів створення та функціонування вільних економічних зон та територій пріоритетного розвитку. Також ресурсним потенціалом регіонів та складовою їх конкурентоспроможності вважався стан навколишнього середовища та екології, але механізми інтеграції цієї складової у процеси регіональної економіки у Стратегії 2004 р. не розкриваються.

Поряд з цим головним механізмом нарощення виробничо-економічного потенціалу регіонів України вказувалося створення ефективної інфраструктури виробничої, транспортної, підприємницької та ринкової систем. Для виробничої сфери передбачалася диверсифікація виробничих галузей на рівні регіону з особливою увагою на перепрофілювання потужностей під переробну промисловість. Для підприємництва планувалося сформувати мережу організаційної (консалтингових агентств, бізнес-інкубаторів) та фінансової (кредитні спілки, гарантійні установи, фонди) підтримки. У сфері ринкового регулювання акцент був зроблений на заснуванні бірж, аукціонів товарів, у т.ч. нерухомого майна, на реформуванні земельних відносин та забезпеченні персоніфікованого обліку земельних ділянок та інших прав власності, а також на удосконаленні процесу управління комунальним господарством.

Процес реалізації інноваційної політики у регіонах передбачав основним механізмом створення мережі організацій різноманітного функціонального призначення. Сюди відносились регіональні комісії з експертизи наукових розробок, центри впровадження інновацій у виробництво, лізингові фірми для спрощення фінансового доступу до користування наявних технологій та устаткування, консалтингові агенції з питань інновацій для підприємств регіону. Окремим пунктом виділялись заходи підтримки інноваційних виробництв «повного циклу» - від проведення наукових досліджень до випуску нової або удосконаленої продукції.Стратегія нарощення людського потенціалу регіонів передбачала реалізацію соціальних регіональних програм, врегулювання міграційних потоків між регіонами, забезпечення доступу до освіти протягом життя, вирішення питань власності на об'єкти соціальної інфраструктури та інші.

Під розбудовою системи державних органів регулювання регіонального розвитку з метою підвищення конкурентоспроможності та потенціалу регіонів у Стратегії 2004 р. розумілось удосконалення діяльності агентств регіонального розвитку, які фактично не було створено. Перш за все, це удосконалення стосувалось мети і завдань їх діяльності. Якщо у 2000 р. передбачалося, що ці агентства виконуватимуть функції встановлення партнерських стосунків між владою регіонів, центру та територіальною громадою у всіх питаннях розвитку, то тепер у функції таких агентств входило створення умов для ефективного використання інноваційних технологій, залучення інвестицій, перепідготовка кадрів з питань регіонального розвитку, формування позитивного іміджу регіонів та проведення територіального маркетингу. Останній мав на увазі формування інформаційної бази про переваги та потенціал регіону, а також представлення комплексних регіональних проектів на виставках та форумах.

У 2004 р. основи державної політики виведення депресивних територій з кризового стану потребували систематизації. На час розроблення Стратегії актуальним було питання визначення критеріїв надання регіону статусу проблемного та формування правового поля стимулювання розвитку регіонів, що відобразилось у 2005 р. у відповідному законі. Однак, не зважаючи на це, й дотепер проблеми депресивних територій залишаються не вирішеними, державними органами влади не прийнято єдиної Програми з розвитку таких територій, відсутній комплекс узгоджених між собою механізмів подолання соціальної, економічної та екологічної депресії, а система критеріїв для визначення рівня проблемності розвитку території потребує перегляду, оскільки за нею жоден регіон України не може бути визнаний депресивним.

Разом з цим, у масштабах національної економіки існує необхідність встановлення оптимального співвідношення між часткою державних коштів,що спрямовуються на розвиток відносно стабільних та проблемних регіонів з обґрунтуванням гранично допустимого рівня міжрегіональної диференціації.

Аналогічно попереднім рокам, стратегічним напрямом удосконалення процесу управління регіональною економікою залишалось створення механізмів акумулювання на рівні регіонів обсягів фінансових ресурсів, достатніх для вирішення місцевих проблем, стимулювання ділової активності та розширення автономії місцевого управління. Адже бюджетне забезпечення регіонального розвитку у той період й дотепер характеризувалось високим рівнем залежності від дотацій Державного бюджету, тоді як європейський досвід показує співвідношення між фінансуванням регіональних програм з державного та місцевого бюджетів на користь останніх. Поряд з достатнім науковим доробком вчених України у напрямі удосконалення бюджетного процесу в цілому та міжбюджетних відносин зокрема, використання механізмів державного регулювання регіонального розвитку на основі розширення доходної бази місцевих бюджетів значно обмежено.

Таким чином, стратегічним питанням реформування міжбюджетних відносин у регіональній політиці Стратегією 2004 р. ставилася зміна фінансових відносин, у межах яких функціонують місцеві відповідальні органи влади. Якщо у Бюджетному Кодексі України редакції 2001 р. за регіонами було закріплено 17 різних джерел доходів на постійній основі, то у Кодексі редакції 2010 р. - 15. Як видно, не зважаючи на стратегічні пріоритети, фактичного розширення фіскальних повноважень місцевої влади не відбулося, в результаті чого залишився зрівняльний принцип перерозподілу коштів між регіонами та вилучення ресурсів з регіональних бюджетів понад обсяги, встановлені планами, залишилися дотаційна модель фінансового забезпечення функціонування регіонів. Згідно діючих норм міжбюджетних відносин регіон-рецепієнт опиняється у вигіднішому становище порівняно з регіоном-донором, що повністю позбавляє органи місцевої влади мотиваційних стимулів до активної соціально-економічної діяльності у регіоні. Надмірна централізаціяфінансових потоків призводить до накопичення невирішених питань регіонального розвитку, низького рівня якості життя населення.

Ще у 2004 р. механізмами реалізації стратегії реформування міжбюджетних відносин було визначено формування адміністративно-територіальних одиниць з відповідною інфраструктурою на принципах об' єднання фінансових можливостей територіальних громад для ефективного вирішення локальних соціально-економічних проблем, включення до Державного бюджету спеціальної програми розвитку регіонів, перехід до прямих взаємовідносин між Державним та місцевими бюджетами, визначення критеріїв надання регіонам державної підтримки, введення конкурсної основи фінансування регіональних програм розвитку, запровадження формульної системи державних централізованих капітальних вкладень. Для зміцнення доходної частини місцевих бюджетів було передбачено формування ресурсного мінімуму, який складатиметься з місцевих податків та зборів, а також комунальної власності, закріплення за місцевими бюджетами частки загальнодержавних надходжень, яка повинна розраховуватися залежно від особливостей та рівня розвитку регіону, надання місцевим органам влади можливості самостійно регулювати ставки місцевих податків. Для розширення видаткових повноважень місцевої влади удосконаленню підлягали нормативи соціальних видатків з урахуванням місцевої специфіки. Такі механізми повинні були закріпити певний рівень автономії за місцевою владою у наповненні місцевих бюджетів та здійсненні витрат на потреби регіонального розвитку.

Страницы:
1  2  3  4  5  6  7  8  9  10  11  12  13  14  15  16  17  18  19  20  21  22  23  24  25  26  27  28  29  30  31  32  33  34  35  36  37  38  39  40  41  42  43  44  45  46  47  48  49  50  51  52  53  54  55  56  57  58  59  60  61  62  63  64  65  66  67  68  69  70  71  72  73  74  75  76  77  78  79  80  81  82  83  84  85  86  87  88  89  90  91  92  93  94  95  96  97  98  99  100  101  102 


Похожие статьи

М С Пашкевич - Наукові засади регулювання регіональної економіки