М С Пашкевич - Наукові засади регулювання регіональної економіки - страница 15

Страницы:
1  2  3  4  5  6  7  8  9  10  11  12  13  14  15  16  17  18  19  20  21  22  23  24  25  26  27  28  29  30  31  32  33  34  35  36  37  38  39  40  41  42  43  44  45  46  47  48  49  50  51  52  53  54  55  56  57  58  59  60  61  62  63  64  65  66  67  68  69  70  71  72  73  74  75  76  77  78  79  80  81  82  83  84  85  86  87  88  89  90  91  92  93  94  95  96  97  98  99  100  101  102 

На відміну від попередніх, Стратегія 2004 р. змістила акценти в удосконаленні транскордонного співробітництва зі створення правового поля та встановлення зв' язків, на ефективне комплексне використання потенціалу регіонів. Для цього необхідно було розробити механізми подолання історичних упереджень населення прикордонних територій, розвитку демократії, подолання диспропорцій у рівні розвитку центральних та периферійних територій, створення функціональних органів управління. Слід зауважити, що ключовою проблемою на цьому шляху стало питання обґрунтування тазакріплення повноважень регіональної влади прикордонних територій у розв' язанні спільних проблем з регіонами інших держав, що так і залишилося прерогативою виключно держави. Натомість, регіональній владі прикордонних територій було поставлено завдання розвивати співпрацю з європейськими регіональними структурами - Конгресом місцевих та регіональних влад Європи, Палатою регіонів Ради Європи, Комітетом регіонів Європейського Союзу, Асамблеєю Європейських прикордонних регіонів та іншими.

Уперше Стратегією 2004 р. було привернуто увагу та надано рангу першої значимості проблемі розвитку малих міст з деталізацією механізмів відновлення економічної бази малих населених пунктів, які є найчисленнішою категорією адміністративно-територіальних одиниць України та відіграють величезну роль у формуванні поселенської та містоутворюючої мережі та розміщенні продуктивних сил держави.

Проблема, пов' язана з розвитком малих міст, полягає у їх абсолютній соціальній, економічній та екологічній залежності від економічного стану одного підприємства, яке є структуроутворюючим для економіки малого міста та прилеглих територій. При цьому у порівнянні з невеликими підприємствами, що мають ліквідні активи, великі підприємства моно-міст втрачають рентабельність та здатність фінансувати проекти вирішення проблем територій, серед яких надзвичайно гострими є фактична відсутність ринку праці, незадовільний стан інфраструктури надання комунальних, освітніх, медичних, транспортних послуг, важкий екологічний стан в умовах не налагодженого процесу ресурсозбереження.

Для розв' язання зазначених проблем у 2004 р. було прийнято нині чинний Закон України «Про затвердження загальнодержавної програми розвитку малих міст» [342], виконання норм якої було передбачено до 2010 р. Державним пріоритетом у розвитку малих міст зазначалося створення умов для їх сталого розвитку. При цьому передбачалось визначення потенціалу кожного малого міста і залежно від цього обрання стратегічного напряму його розвитку. Наприклад, для міст з промисловим потенціалом стратегічним напрямомрозвитку є створення нових підприємств, з сільськогосподарським потенціалом - активізація діяльності, пов' язаної з переробкою продукції сільськогосподарського призначення, з природним та історико-культурним потенціалом - розвиток туристично-рекреаційної сфери.

Таким чином, тут спостерігається певна стратегічна багатовекторність розвитку, для якої повинні бути розроблені спеціальні механізми не тільки для вирішення кожного окремого завдання, але й здійснена оптимізація та узгодження цих механізмів між собою в комплексі. Повноважень утвореної Асоціації малих міст України не достатньо для прийняття директивних рішень щодо розвитку малих міст не окремо, а у комплексі. Тому у цьому випадку необхідно розбудовувати вертикально інтегровану систему управління розвитку моно-структурних малих населених пунктів. Про відсутність координації дій свідчить той факт, що станом на 2012 р. з 362 малих міст України 61% розвиваються повільно, 33% знаходяться у депресивному стані, і тільки 6% мають позитивну динаміку виробництва [205].

На проблему надмірної подрібненості території України на окремі невеликі адміністративно-територіальні одиниці (далі АТО), що надто ускладнює конструкцію системи регулювання регіонального розвитку та вимагає укрупнення деяких вузлів управлінського впливу, вказує і стратегічний напрям реформування адміністративно-територіального комплексу Стратегії 2004 р. Великий обсяг витрат на утримання органів місцевого управління при низькій якості надання послуг населенню вказує на недосконалість правового врегулювання адміністративно-територіального устрою України (далі АТУ).

Наприклад, всупереч Конституції України й досі існують селища міського типу, сільради, селищні та міські ради. Недосконалою є класифікація міст, відсутні критерії віднесення території до того чи іншого типу адміністративно-територіального утворення: району, району у місті, селища, села тощо. Нерідко трапляються випадки, коли АТО відсутня у планово-картографічних матеріалах. У Проекті Концепції реформи АТУ України 2008 року [741] зазначено, що наявність різниці за кількістю населення, площею таіншими параметрами між АТО одного рівня та категорії не дозволяє здійснювати їх об'єктивний порівняльний аналіз та розробляти ефективні управлінські рішення. Багато АТО не відповідають своєму кадровому, матеріально-технічному та організаційному потенціалу, що вимагає їх приєднання до інших.

Для вирішення вище наведених проблем АТУ України Стратегією 2004 р. передбачалося прийняття Закону України «Про адміністративний устрій», проект якого був оприлюднений у 2010 р. [728] та який дотепер не прийнято.

У 2006 р. Постановою КМУ було затверджено нині чинну Державну Стратегію регіонального розвитку на період до 2015 р. [700] (рис.1.13).

 

 

 

НИНІ ЧИННА ДЕРЖАВНА СТРАТЕГІЯ РЕГІОНАЛЬНОГО РОЗВИТКУ НА

ПЕРІОД ДО 2015 р.р.Характерна риса: євроінтеграційні процеси, посилення ролі регіонів у соціально-економічному поступальному    розвитку країни, подолання  диференціації регіонів,

сталий розвиток територій на основі інноваційної моделі, систематизація

існуючих механізмів управління регіональною економікою

Основні механізми реалізації стратегічних планів

 

Механізми активізації підприємництва на

основі залучення

інвестицій та

впровадження

інноваційМеханізм інтеграції освіти та

виробництва

для підвищення

рівня зайнятості

І

Механізм формування інфраструктури, у будь-якій сфері, як окремий

напрям

регіональної економіки

 

Механізми

розмежування

державної та комунальної власності

Механізм реформування адміністративно-територіального

устрою

 

Механізм

укладання угод

регіонального

розвитку між

місцевою та

центральною владоюРис.1.13 Характерні риси та механізми реалізації Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 р.р.Порівняємо Стратегії 2004 р. та 2006 р. Вони мають однаковий вектор розвитку державної регіональної політики: відповідність європейським стандартам, посилення ролі та відповідальності регіонів, подолання їх дивергенції, сталий розвиток на основі інноваційної економічної моделі.

Вище розглянута Стратегія 2004 р. визначає фундаментальні напрями, окреслює контури ефективної регіональної економіки та розвитку продуктивних сил. У свою чергу, Стратегія 2006 р. спирається на положення Стратегії 2004 р., розвиваючи та конкретизуючи деякі з них, виділяючи завдання нижчого рівня. Деякі положення, навпаки, звужено до окреслення загальної ідеї та принципів.

Уперше, порівняно з попередніми документами, у Стратегії 2006 р. представлено системний підхід до механізмів її реалізації. Замість окремих пріоритетів та розрізнених завдань тут наводяться сфери управління регіональною економікою. Ця практика спостерігається і у подальших законопроектах з державної регіональної політики, у механізмах яких змінюються вже не окремі завдання, а сфери управління.

Наприклад, завдання про підвищення ролі та відповідальності регіонів формулюється як сфера управління, яке торкається фінансів, транскордонного співробітництва тощо. В усіх попередніх документах необхідність здійснення транскордонного регіонального співробітництва розглядається водночас пріоритетним напрямом та механізмом регіонального розвитку, внаслідок чого виникає плутанина у поняттях та ієрархії пріоритетів. Натомість, у Стратегії 2006 р. це положення є одним із завдань підвищення конкурентоспроможності регіонів, а серед механізмів зазначено створення законодавчої бази, фінансове забезпечення, організаційне забезпечення тощо. Таким чином, уперше у Стратегії 2006 р. механізми регулювання регіонального розвитку чітко визначені та деталізовані.

Деякі положення Стратегії 2004 р. та 2006 р., на нашу думку, принципово не відрізняються, але відмінні за характером групування для вирішення проблем. Це важливо, оскільки від консолю механізмів залежить кінцевийефект від їх дії. Наприклад, у Стратегії 2004 р. для зміцнення ресурсного потенціалу з метою нарощення конкурентоспроможності регіонів передбачено активізувати підприємницький сектор. А у Стратегії 2006 р. з тією ж метою передбачено, що процес активізації підприємництва повинен супроводжуватися залученням іноземних інвестицій, нарощенням науково-технічного та інноваційного потенціалу. Аналогічно з механізмом створення фінансово-кредитних умов для підприємництва, який у Стратегії 2004 р. є завданням для підвищення виробничо-економічного потенціалу, а у Стратегії 2006 р. -інструментом державної підтримки малого та середнього підприємництва.

Якщо формування інноваційної політики у Стратегії 2004 р. визначалось як загальний напрям розвитку економіки регіонів, то у Стратегії 2006 р. більше уваги приділено фінансовому забезпеченню інноваційної діяльності. Якщо у Стратегії 2004 р. було тільки запропоновано створити умови лізингу для високотехнологічного обладнання, науково-промислово-фінансові групи, центри трансферу технологій для впровадження інновацій, а заходи фінансової підтримки цих ініціатив були відсутні, то у Стратегії 2006 р. запропоновано диверсифіковані джерела фінансування інновацій. Серед них створення пайових інвестиційних фондів для реалізації інноваційних проектів із залученням ресурсів державних та місцевих бюджетів; створення умов для інвестування у високотехнологічні сфери; формування позабюджетних джерел підтримки інноваційної діяльності; конкурсне фінансування інноваційних проектів; збільшення обсягів державного замовлення на підготовку кадрів з інноваційного підприємництва.

На відміну від Стратегії 2004 р., де для кожного стратегічного пріоритету визначено розбудову спеціальної інфраструктури, що створює ефект громіздкості управління та збільшення витрат на його здійснення, у Стратегії 2006 р. формування регіональної інфраструктури будь-якого напряму являє собою окрему сферу регіональної економіки.

Стратегія 2006 р. більш конкретизує заходи досягнення поставленої мети людського розвитку, як основи регіональної економіки. Зокрема, у освітнійдіяльності акцент зроблено на посиленні інтеграції науки та освіти, у сфері зайнятості - на механізмах легалізації праці, підтримки підприємництва, розширенні переліку послуг із працевлаштування, у міграційній політиці - на створенні технополісів для запобігання відтоку наукових кадрів, укладанні міжнародних угод з питань трудової міграції тощо.

Такий напрям регіонального розвитку, як транскордонне співробітництво, майже ідентичний у обох Стратегіях. У Стратегії 2006р., на відміну від Стратегії 2004р., наголошується на можливості пайового державного фінансування проектів транскордонного співробітництва, що засвідчує визнання органами державної влади перспективності інвестування державних коштів у такі проекти.

Питання врегулювання повноважень регіонів по відношенню до центру у Стратегії 2004 р. розділено по аспектах міжбюджетних відносин, адміністративно-територіальної реформи, подолання регіональних диспропорцій, а у Стратегії 2006 р., навпаки, об'єднано у сферу управління інституціональними умовами розвитку регіональної економіки.

На відміну від Стратегії 2004 р., у Стратегії 2006р. багато уваги приділено розмежуванню державної та комунальної власності. Уперше запропоновано розширити доступ органів місцевого самоврядування до ринку внутрішніх та зовнішніх запозичень, впровадити механізми земельної іпотеки для стимулювання розвитку сіл.

Натомість, у Стратегії 2006 р., на нашу думку, досить не конкретно представлено механізми зміцнення саме фінансової самостійності регіонів. Наприклад, якщо у Стратегії 2006 р. тільки згадується про підвищення зацікавленості органів самоврядування у збільшенні доходів місцевих бюджетів, то у Стратегії 2004 р. наведено конкретні інструменти для цього.

Питання адміністративно-територіальної реформи у Стратегії 2006 р. наведено дуже звужено у порівнянні зі Стратегією 2004 р., однак, збережено ідею раціоналізації системи організації влади та оптимізації системи АТУ.Якщо зменшення регіональних диспропорцій розвитку у Стратегії 2004 р. виокремлено як другий стратегічний напрям після зміцнення конкурентоспроможності регіонів, то у Стратегії 2006 р. це питання знаходиться на субрівні напряму узгодження діяльності центральних та місцевих органів влади для створення інституціональних умов для розвитку регіонів Воно також дуже звужено, оскільки у 2005 р. було прийнято основний документ у сфері регулювання регіональних диспропорцій - Закон України «Про стимулювання розвитку регіонів».

Велику увагу у Стратегії 2006 р. приділено реформуванню системи управління регіональним розвитком з деконцентрацією повноважень органів влади та стимулюванням участі членів громади у питаннях розробки і реалізації програм розвитку регіональної економіки. На відміну від Стратегії 2004 р., у Стратегії 2006 р. виключено такий механізм забезпечення ефективної реалізації регіональної політики, як утворення мережі агентств регіонального розвитку.

Головним нововведенням Стратегії 2006 р. у порівнянні з іншими документами було запровадження механізму укладення угод регіонального розвитку між місцевою та центральною владою для збалансування їх інтересів. Якщо попередні стратегії та концепції розглядали тільки можливість імплементації цього механізму, з визначенням його переваг та недоліків, то у Стратегії 2006 р. було наведено порядок розроблення та укладення угод розвитку, затверджений у 2007 р. В іншому, Стратегія 2006 р. спирається на вже опрацьовані на той час організаційні механізми прогнозування та програмування, розробки регіональних програм розвитку, державних цільових програм. Якщо у Стратегії 2004 р. чітко простежувався курс на одночасну підтримку депресивних територій та стимулювання розвинутих зростаючих регіонів, то у Стратегії 2006 р., на нашу думку, більше уваги приділено підтримці депресивних регіонів, про що свідчить широке висвітлення такого організаційного механізму, як програми подолання депресивного стану окремих територій.Механізми фінансового забезпечення комплексної реалізації Стратегії 2006 р. в основному стосуються порядку фінансування регіонального розвитку з державних та місцевих бюджетів. На нашу думку, не враховуючи запропоновані диверсифіковані джерела фінансування інноваційних процесів регіональної економіки, у фінансовому забезпеченні реалізації всієї стратегії в цілому мало приділено уваги стимулюванню надходжень з інших джерел.

Так, за рахунок бюджетних програм регіонального розвитку у 2006 р. було передбачено фінансування виконання угод щодо розвитку регіонів та програми подолання депресивності територій. Для останніх виділялося 0,2% від доходів державного бюджету щороку.

За рахунок цільових субвенцій з Державного Бюджету, коштів інвесторів, цільових фондів, доходів місцевих бюджетів пропонувалося фінансувати проекти розвитку регіонів за економічними галузями. При цьому, у Стратегії 2006 р. зазначено, що коефіцієнт участі місцевого бюджету у співфінансуванні програм розвитку залежатиме від соціально-економічного розвитку кожного регіону. Таким чином, на нашу думку, це положення руйнує засади справедливого розподілу коштів між регіонами, закладені у Концепції 2001 р. та Стратегії 2004 р., проголошуючи політику наявності регіонів-донорів та регіонів-реципієнтів. Зрозуміло, що економічно відсталі регіони потребуватимуть повного фінансування з Державного Бюджету, а значить на розвинуті регіони покладено обов'язок забезпечити фінансування власного розвитку та розвитку інших регіонів.

Науково-методичне забезпечення реалізації Стратегії 2006 р. полягає в науковому обґрунтуванні інноваційної, соціальної, промислової та іншої регіональної політики, розробленні методик ефективного моделювання та прогнозування розвитку та визначенні за критерієм економічної ефективності пріоритетних напрямів господарювання у регіонах, підвищенні кваліфікації працівників органів місцевого самоврядування.

Таким чином, стратегії розвитку регіонів України відповідають пріоритетам розвитку інших країн, адаптовані під особливості перехідногоперіоду української економіки. Однак, основним недоліком на шляху до реалізації положень існуючих стратегій, на наш погляд, є слабка дієвість розроблених механізмів, їх не узгодженість між собою та відсутність деталізації плану впровадження кожного з них.

Також, на нашу думку, стратегії розвитку регіонів України відрізняються надмірним рівнем подрібненості механізмів, які вирішують локальні завдання, але їх взаємодія у комплексі може бути суперечливою. Наприклад, функціонування кожного з механізмів ґрунтується на державній фінансовій підтримці, однак, інтегруючого механізму ефективного розподілу бюджетних коштів й дотепер немає. Внаслідок цього визначення пріоритетних завдань серед стратегічних завдань має суб'єктивний та ситуативний характер.

У період 2000 - 2006 р.р. змінилося 4 стратегії регіонального розвитку, кожна з яких мала свої характерні риси та особливості, спиралася на певні механізми. На нашу думку, з одного боку, це свідчить про еволюцію поглядів та концепцій розвитку регіонів України, але з іншого - це дало негативний ефект для розвитку регіональної економіки, ефект непередбачуваності та постійних змін, при яких регіональній системі достатньо важко налаштовуватися на будь-який з обраних курсів розвитку. Внаслідок цього регіональна система втрачає свою стабільність та не підлягає ефективному регулюючому впливу з боку держави, що викликає хвилю нових стратегічних рішень. В цілому виникає ефект циклічності однакових причин та наслідків.

Тому, враховуючи наведені недоліки, постає необхідність у дослідженні взаємозв' язку системи державного управління та регіонального розвитку, що дасть змогу сформувати підґрунтя для оптимального управління регіональною економікою у будь-якій сфері: економічній, соціальній, екологічній.1.4 Взаємозв'язок між системою державного управління і регіональним розвитком

 

 

1.4.1 Проблеми функціонування системи державного управління регіональним розвитком

 

 

Як було обґрунтовано вище, поряд зі сталим розвитком та інноватизацією економіки важливим стратегічним пріоритетом розвитку країн світу, у т.ч. й України, є впровадження принципу відповідального господарювання на регіональному рівні. Цей принцип передбачає підвищення ролі та відповідальності регіонів за якість та темпи розвитку продуктивних сил, активізацію процесів саморозвитку та самоврядування. На відміну від фундаментальної ідеї Європейської Хартії місцевого самоврядування, згідно якої основою самоврядного функціонування територій є делегування органам місцевої влади повноважень центру [317], сьогодні активно просувається принцип підвищення ефективності реалізації регіонами цих повноважень.

Така політика має позитивний ефект у вигляді розширення можливостей для прояву економічної, екологічної та соціальної ініціативи суб'єктів економічної діяльності регіонального рівня, що чинить позитивний вплив на кількість та інтенсивність економічних операцій у регіональній економіці, в результаті яких створюється валовий регіональний продукт та збільшується валова додана вартість.

Разом з цим, набуття регіонами певного рівня управлінської автономії істотно ускладнює процес реалізації системою державного регулювання своєї державотворчої функції, яка, у першу чергу, полягає у об' єднанні продуктивних сил матеріального та не матеріального характеру для збереження територіальної, політичної, економічної та соціальної цілісності. Між тим, явище економічного сепаратизму окремих економічних агентів може бути притаманним і регіонам в цілому, звідки напрями та характер використання продуктивних сил регіонів, мета та вектор їх розвитку можуть кардинальновідрізнятися у рамках однієї держави. Відсутність же у органів державного та національного регулювання достатніх важелів впливу, стримуючих антагоністичну поведінку регіональних еліт, дозволяє перевести таку ситуацію у ранг проблеми, для вирішення якої необхідно розробляти теоретико-методологічне підґрунтя. Приміром, у Великій Британії процес реформування системи державного управління регіональним розвитком тривав понад 25 років, протягом яких неодноразово трансформувалася і політика, і механізми взаємодії держави та регіонів [877]. Таким чином, «головним завданням державного управління регіональним розвитком стає «розблокування» регіонального (місцевого) розвитку» [768] з урахуванням необхідності збереження цілісності сукупності регіональних економік. Підтверджують існування окресленої проблеми і результати досліджень Соболь Р.Г. [809], у яких зроблено висновок про необхідність розробки окремих підходів до регіонального і територіального управління, оскільки регіональне управління спрямоване на внутрішній регіональний розвиток, а територіальне - на «міжрегіональне суспільне відтворення».

На рис.1.14 представлено основні ідеї низки моделей співвідношення регулюючої та регульованої системи під час встановлення зв'язків між центральною та регіональною владою у межах однієї країни, а також взаємовідносин між різними країнами у межах союзних інтеграційних утворень. Віддзеркалюючи різні сфери соціально-економічних відносин, ці моделі демонструють підходи до вирішення однієї загальної проблеми -конструювання ефективної системи відношення цілого та його частин.

Страницы:
1  2  3  4  5  6  7  8  9  10  11  12  13  14  15  16  17  18  19  20  21  22  23  24  25  26  27  28  29  30  31  32  33  34  35  36  37  38  39  40  41  42  43  44  45  46  47  48  49  50  51  52  53  54  55  56  57  58  59  60  61  62  63  64  65  66  67  68  69  70  71  72  73  74  75  76  77  78  79  80  81  82  83  84  85  86  87  88  89  90  91  92  93  94  95  96  97  98  99  100  101  102 


Похожие статьи

М С Пашкевич - Наукові засади регулювання регіональної економіки