В П Бех - Саморегуляція соціального організму країни - страница 64

Страницы:
1  2  3  4  5  6  7  8  9  10  11  12  13  14  15  16  17  18  19  20  21  22  23  24  25  26  27  28  29  30  31  32  33  34  35  36  37  38  39  40  41  42  43  44  45  46  47  48  49  50  51  52  53  54  55  56  57  58  59  60  61  62  63  64  65  66  67  68  69  70  71  72  73  74  75  76  77  78  79  80  81  82  83  84  85  86  87  88  89  90 

1 Європейський Союз: основи політики, інституційного устрою та права : навч. посіб. / кер. проекту Г. Шиманськи-Гайер ; наук. ред. В. П'ятницький ; т-во Карла Дуйсберга ; м-во екон. України ; Ін-т європейської політики, м. Берлін. - К. : Кельн: Заповіт, Б.р., 1987. - С. 53-54.


Щоб не допустити постійних компетенційно-правових колізій у розширеному й оновленому Євросоюзі , автори Договору про КЄ приділили компетенціям ЄС особливу увагу, про що свідчить наявність у цьому документі цілого розділу (Розділ ІІІ). Аналізуючи положення цього розділу, можна говорити про розробку й конституційне закріплення в найближчому майбутньому компетенційного механізму Європейського Союзу,"запуск" якого стане важливою умовою саморегуляції Об'єднаної Європи.

З теорії держави і права відомо, що компетенція є неодмінною ознакою і найважливішим елементом правового статусу певного органу, організації тощо, у тому числі міжнародної, державної чи міждержавної, якою і є Євросоюз. В юридичній літературі до розуміння компетенції ще за радянських часів існувало кілька підходів: одні автори вважали, що це лише права й обов'язки, інші - що це єдність предметів відання, прав і обов' язків, деякі науковці додають до переліку цих "складових" компетенції ще й статутне призначення1. У будь-якому разі компетенція є категорією складною, комплексною і , як наукове поняття, може вживатися у двох значеннях: соціально-політичному та юридичному. У соціально-політичному значенні компетенцію Європейського Союзу можна розуміти як певний обсяг здійснення європейського управління в межах Конституції, європейських законів та власної фінансово-економічної бази . Оскільки відносини , що існують в ЄС і найтісніше пов' язані з компетенцією, урегульовані правом , є підстави говорити про неї в юридичному значенні .

Саме в цих двох значеннях (соціально-політичному та юридичному) проаналізуємо відповідні положення Договору про КЄ, які не лише досить детально врегульовують компетенційні відносини в ЄС, але й , як вже зазначалося, містять своєрідний компетенційний механізм , складові якого закріплені в розділі ІІІ частини І Договору про КЄ. Зокрема йдеться про окремі статті проекту договору, присвячені винятковій компетенції, спільній компетенції Союзу і держав-членів , компетенції у сфері економічної політики та політики зайнятості , компетенції в сфері зовнішньої та безпекової політики , компетенції в сфері підтримуючих, координуючих чи доповнюючих заходів.

1 Бутко И. Ф., Пухтинский Н. А. Концепция законодательства союзной республики о местных советах // Советское государство и право. - 1991. - № 1. - C. 16.


Як бачимо, назви статей ніби зумовлюють відповідну класифікацію компетенцій Союзу на виняткову, спільну і т. д. Проте, аналіз положень цих статей показує, що такий дещо спрощений підхід може не врахувати інших компетенційних положень, які містяться у багатьох статтях Договору про КЄ, а не лише в розділі ІІІ частини І . Тому більш прийнятною видається класифікація   компетенцій   ЄС,   в   основу   якої покладенарекомендація Європейського Парламенту (травень 2002 р.) Європейському Союзові розрізняти такі типи компетенцій : принципову компетенцію держав-членів, виключну компетенцію Союзу, спільну компетенцію Союзу і держав-членів , негативну компетенцію - певні дії, які є юридично забороненими і для держав-членів, і для Союзу. Ці рекомендації, як зазначає П. Мартиненко, знайшли своє відображення в Договорі про КЄ, хоча і в обмеженому вигляді , тобто лише визначенням компетенції Союзу та його спільної компетенції з державами -членами1. Справді, згідно частини 2 ст. 1-12 Договору про КЄ "Союз діє в межах компетенцій , що їх за Конституцією надають йому держави-члени заради досягнення сформульованих у Конституції цілей . Компетенції, не надані Союзові за Конституцією, залишаються за державами-членами"2. Тобто, виходячи зі змісту цієї конституційно-правової норми , компетенції держав -членів цілком можна вважати принциповою компетенцією держав -членів . Ще одним аргументом на користь класифікації компетенцій на принципову, виняткову, сумісну й негативну може бути абсолютне сприйняття того факту, що саме європейським законодавцям , як нікому, зрозуміло, якими мають бути типи (групи , категорії) компетенцій ЄС.

1 Мартиненко П. Проект Конституції для Європи: реформаторський потенціал. Інституційні реформи в ЄС // аналітичний щоквартальник. - 2003. - № 4. - С. 11.

2 Treaty establishing a Constitution for Europe. - Luxembourg : Office for Official Publications of the European Communities, 2005. - Р. 20.


Виняткова компетенція Союзу в певній сфері визначається в Договорі про КЄ (частина 1 ст. 1-13) як така, що дає можливість лише Союзу здійснювати законодавчу функцію (діяльність) і ухвалювати юридично обов'язкові акти; держави-члени мають право діяти в цій сфері самостійно тільки за умови отримання від Союзу належних повноважень чи з метою виконання правових актів , які ухвалив Союз. Конституційно-правові норми (частина 1 ст. 1-13 Договору про КЄ) досить чітко визначають сфери , щодо яких Союз наділяється винятковою компетенцією. Це наступні сфери діяльності : митний союз, якому надається пріоритетне значення; конкуренція, у якій Союз встановлює відповідні правила, необхідні для функціонування внутрішнього ринку; монетарна політика для держав-членів , що запровадили євро. Важливого значення набуває в ЄС збереження морських біологічних   ресурсів   у   межах   спільної   політики   в сферірибальства, що також отримало статус сфери його виняткової компетенції. Об' єктами виняткової компетенції Євросоюзу є також сфера спільної торгівельної політики (частина 1 ст. 1-13) та укладання міжнародних угод, якщо укладання таких угод зумовлене законодавчим актом Союзу чи потрібне для здійснення Союзом своєї внутрішньої компетенції, або його висновок може впливати на спільні правила чи на зміну їх обсягу (частина 2 ст. 1-13).

Спільна компетенція Союзу і держав-членів у певній сфері , згідно частини 2 ст. 1-12 Договору про КЄ, передбачає, що і Союз, і держави -члени мають право здійснювати законодавчу діяльність та ухвалювати юридично обов ' язкові акти в цій сфері . Держави -члени застосовують свої компетенції в обсязі , у якому Союз не застосував чи вирішив припинити застосування своїх компетенцій . Визначаючи сфери спільної компетенції, Договір про КЄ фактично включає до неї, окрім чітко окреслених статтею 1-14, ще й сфери економічної політики та політики зайнятості (ст. 1-15) і сферу зовнішньої та безпекової політик (ст. 1-16). Такий висновок ґрунтується на положенні частини 1 ст. 1-14, згідно з яким Союз поділяє компетенцію з державами -членами , коли Конституція надає йому компетенцію, що не стосується сфер, зазначених у ст. 1-13 та 1-16.

Отже, згідно Договору КЄ спільна компетенція охоплює такі головні сфери , як внутрішній ринок; соціальна політика в аспектах, визначених у Частині III; економічна, соціальна й територіальна згуртованість; сільське господарство та рибальство, за винятком збереження морських біологічних ресурсів; довкілля; захист прав споживачів; транспорт; транс' європейські мережі ; енергетика; простір свободи , безпеки та справедливості ; спільні проблеми безпеки у сфері охорони здоров'я, визначені в частині ІІІ. У сферах досліджень, технічного розвитку та космічної діяльності Союзові належить компетенція вживати заходів , зокрема окреслювати та реалізовувати програми , проте здійснення цієї компетенції не повинно перешкоджати державам -членам здійснювати їхні компетенції. У сферах співпраці з питань розвитку та гуманітарної допомоги Союзові належить компетенція вживати заходів та провадити спільну політику.

Як було зазначено вище, до спільної компетенції належить також сфера економічної політики , у якій Союз ухвалює заходи ,що забезпечують координацію економічних політик держав-членів, зокрема ухвалює загальні настанови щодо цих політик. При цьому держави -члени наділені повноваженням координувати свої економічні політики в межах Союзу. Окремі положення, як наголошується в пункті 2 частини 2 ст. 1-15 Договору КЄ, належить застосовувати до держав-членів , що запровадили євро.

У сфері політики зайнятості, яка також зарахована до спільної компетенції, Союз ухвалює заходи , що забезпечують координацію політик зайнятості держав-членів, зокрема ухвалює настанови щодо цих політик. Союз може висувати ініціативи , щоб забезпечити координацію соціальних політик держав-членів (частини 2, 3 ст. 1-15).

Компетенція Союзу в сфері спільної зовнішньої та безпекової політики (ст. 1-16 Договору про КЄ) охоплює всі сфери зовнішньої політики та всі питання безпеки Союзу, включаючи поступове формування спільної оборонної політики , що, можливо, приведе до спільної оборони. На держави-члени покладено обов'язок активно й беззастережно підтримувати спільну зовнішню та безпекову політику Союзу в дусі лояльності та взаємної солідарності й дотримуватися актів, що їх ухвалив Союз у цій сфері . Вони мають утримуватися від дій , що суперечать інтересам Союзу чи можуть зашкодити його ефективності .

Отже, аналіз компетенцій ЄС, закріплених у розділі ІІІ частини І Договору про КЄ, показує, що за змістом вони поділяються на принципову компетенцію, виключну компетенцію, спільну компетенцію між Союзом і державами -членами та негативну компетенцію. Проте, під жодну з цих видів компетенцій не підпадає компетенція Союзу, передбачена пунктом 1 частини 5 ст. 1-12 Договору, відповідно до якого в певних сферах і згідно умов , закладених у Конституції, Союзові належить компетенція вживати заходів, що підтримують, координують та доповнюють дії держав -членів , не перебираючи їхні компетенції в цих сферах на себе. Підтверджуючи можливість Союзу користуватися цією компетенцією, ст. 1-17 Договору про КЄ визначає сфери, у яких він може вживати підтримувальних, координаційних чи доповнюючих заходів на європейському рівні . До них належать охорона та зміцнення здоров' я людини , промисловість, культура, туризм , освіта, молодь, спорт та професійне навчання, цивільний захист, управлінська співпраця.

-    Підсумовуючи викладене вище, можна зробити такі висновки :у чинних засновницьких договорах (а також у Договорі про КЄ, що ратифікується) закріплено стратегічні , оперативні й тактичні цілі , досягнення яких характеризується двома особливостями: по-перше, воно здійснюється з дотриманням передбаченої послідовності їх реалізації та принципу субсидіарності ; по-друге, цілі Євросоюзу не конкурують із цілями , визначеними в засновницьких договорах;

-    положення засновницьких договорів містять кілька видів (груп ) повноважень: ексклюзивні (виняткові ) повноваження Спільноти , конкурентні повноваження Спільноти , паралельні повноваження. У Європейському Союзі діє принципова компетенція держав-членів , виключна компетенція Союзу, сумісна (спільна) компетенція Союзу і держав-членів, негативна компетенція (певні дії, які є юридично забороненими і для держав-членів , і для Союзу). Ці типи компетенцій складають компетенційний механізм , який є однією з важливих умов саморегуляції Об'єднаної Європи.

 

 

 

7.3.  Оцінка дієздатності механізмів прийняття і реалізації законів, судового супроводу та соціального контролю в Об'єднаній Європі

 

Цілі , компетенції та повноваження Європейського Союзу, про які йшлося вище, досягаються й реалізуються за допомогою цілісної системи європейського управління, основною ланкою якої є відповідні механізми прийняття і реалізації законів , судового супроводу та соціального контролю в Об' єднаній Європі , що діють передусім на наднаціональному рівні . Тому важливим є дослідження ступеня розвитку інституцій цього рівня та процедур, за якими вони функціонують.

Важливу роль у дієздатності цілісної системи європейського управління, покликаної забезпечити прийняття й реалізацію законів, здійснення судового супроводу та соціального контролю в Об' єднаній Європі , відіграють системи державного управління країн-членів ЄС, що функціонують на національному рівні . Проте вивчення цього рівня ускладнене такими особливостями : великою кількістю цих систем , яка досягає 27; проблемністю іскладністю питання про рівновагу "управлінських сил" в межах ЄС між суб'єктами наднаціонального і національного рівнів1.

Питання рівноваги "управлінських сил" в ЄС набули ще більшої практичної гостроти в умовах нинішньої конституційної кризи. З другого боку, незважаючи на цю кризу, зумовлену нератифікацією Францією і Нідерландами Договору про запровадження Конституції для Європи , це міждержавне утворення залишається життєздатним і доволі ефективним , про що свідчить прийняття в січні 2007 року ще двох нових держав-членів ЄС - Болгарії й Румунії. Якщо однією з причин кризи є, на думку експертів , "збій " бюджетної системи ЄС, то інституційна система ЄС продовжує демонструвати певну злагодженість, ефективність і здатність до вдосконалення на засадах Ніццького договору, Лаакенської декларації та самого Договору про запровадження Конституції для Європи .

Оцінити дієздатність механізмів прийняття і реалізації законів, судового супроводу та соціального контролю в Об' єднаній Європі сьогодні можна, насамперед, через аналіз феномену багаторівневої системи європейського управління, елементами якої є наднаціональний , національний , регіональний та місцевий рівні. Актуальність і необхідність подібних досліджень зумовлюється не лише так званими зовнішніми "подразниками " стосовно України , але й посилюється внутрішніми, до яких можна зарахувати нинішні неоднозначні явища, що мають місце в процесах політичного (конституційного) реформування в нашій державі. Хибний методологічний підхід до розробки спочатку концепції політичної реформи , за якого не було враховано всіх чинників впливу й ризиків, спричинив у подальшому цілу низку суперечностей і протиріч, що яскраво виявляються в процесі її практичного здійснення, свідками яких ми є сьогодні . Тому для нас має бути важливим європейський досвід вирішення проблем , пов' язаних з саморегуляцією соціального організму.

1 Грицяк І. А. Європейське управління: теоретико-методологічні засади : монографія. - К. : К. І. С., 2006. -С. 213-214.


Система управління ЄС розвивалася останнім часом різними способами . Як зазначають європейські вчені , вона стала більш "багатоакторною" як у значенні зростання, так і в значенні розширення різних політик ЄС, що виражається у збільшенні кількості урядових і неурядових учасників у процесі здійснення цих політик. Система управління ЄС стала більш багаторівневою ,оскільки субнаціональні (під національні) рівні управління розширили свої повноваження в деяких державах-членах, тому що прямі зв' язки були встановлені між наднаціональним рівнем , зокрема через Комісію, і національним рівнем . Вона стала більш процесуальною , оскільки розмаїття процедур ухвалення рішень і правил було встановлено в межах усіх трьох опор Союзу, а прийняття принципу гнучкості набуло практичного значення. Система управління ЄС стала більш ефективною у деяких сферах політики в результаті розширення умов для кваліфікованої більшості, що голосує в Раді. І, нарешті, вона стала більш демократичною внаслідок розширення повноваженнь Європейського Парламенту1.

Сьогодні Європейський Союз є унікальним міждержавним утворенням з двадцяти семи європейських держав , які працюють над створенням тісного політичного й економічного конгломерату. При цьому Союз діє як єдина інституційна структура, що законодавчо закріплено у ст. 3 Договору про ЄС. Ст. 5 передбачає, що ця структура складається з основних інституцій , тобто Європейського Парламенту, Ради , Комісії, Суду й Суду Аудиторів . Поповнюється єдина інституційна структура Європейського Союзу згідно ст. 4 Договору про ЄС Європейською Радою2.

Водночас інституційна система ЄС, як зазначає Б. Топорнін, явно не "дотягує" до класичних зразків державної організації. Це особливо помітно при підході до цієї теми з позицій принципу поділу влади . Хоча функції законодавчої, виконавчої і судової влади в інституційній системі активно виявляються, їх інституціоналізація відбувалася іншим шляхом , ніж у межах національної державної організації3.

1  Developments in the European Union /edited by Laura Cram, Desmond Dinan and Neil Nugent. - St. Martin Press, New York, 1999. - Р. 353.

2  Європейський Союз: консолідовані договори / пер. Ю. Петруся ; наук. ред. В. Муравйов. - К. : Port-Royal, 1999. - С. 17-18.

3  Топорнин Б. Н. Европейское право : учебник. - М. : Юристь, 2001. - С. 316.


Справді , зазначені управлінські функції з самого початку здійснюються в ЄС не одним , а кількома органами на своєрідних спільних засадах. Інакше кажучи , ці органи ніби поділяють законодавчу, виконавчу й судову функції між собою, реалізуючи їх частинами . Таке змішане функціонування органів ЄС призводить на практиці до ситуацій , коли функції вимушено реалізуються кількома інституціями , що негативно позначається на термінах,синхронності та повноті їхнього здійснення. З другого боку, за такої процедури результатом є вироблення і прийняття досить виважених управлінських рішень та взаємодоповнюючі практичні дії суб' єктів управління.

Важливо також врахувати , що коли в традиційних міжнародних організаціях відсутність чіткого поділу влад, змішування різних функцій в одних і тих же інституціях та інші відступи від моделей конституційного права є продуктом суто міжнародно-правового підходу, то в Спільнотах і у всьому Європейському Союзі враховуються також інші критерії, у тому числі й такі , що характерні для сфери державної організації1. Тому цілком виправданим є аналіз статусу органів ЄС як суб' єктів управління та їх основних функцій крізь призму наявних наукових напрацювань у сфері власне державного управління.

Поєднання основних функцій між органами ЄС, хоч і видається особливим явищем у практиці класичного застосування принципу розподілу влад, повинно сприйматися абсолютно нормально, якщо виходити з того, що державне управління, як зазначає В . Авер' янов, виступаючи окремим видом діяльності держави , усе ж таки не є виключною прерогативою якогось одного виду державних органів. Натомість державне управління в тому чи іншому обсязі виявляється у діяльності різних державних органів, які належать до різних гілок державної влади2.

Страницы:
1  2  3  4  5  6  7  8  9  10  11  12  13  14  15  16  17  18  19  20  21  22  23  24  25  26  27  28  29  30  31  32  33  34  35  36  37  38  39  40  41  42  43  44  45  46  47  48  49  50  51  52  53  54  55  56  57  58  59  60  61  62  63  64  65  66  67  68  69  70  71  72  73  74  75  76  77  78  79  80  81  82  83  84  85  86  87  88  89  90 


Похожие статьи

В П Бех - Аутопоезис соціальних систем монографія

В П Бех - Философия социального мира

В П Бех - Саморегуляція соціального організму країни

В П Бех - Соціальна політика як стратегія менеджменту соціальної роботи

В П Бех - Теоретико-методологічні засади гуманітарної підготовки педагогічних кадрів у вимірі європейського вибору україни