Н Попадюха - Функції права та обов'язки головних розпорядників коштів як учасників бюджетних правовідносин - страница 1

Страницы:
1  2 

УДК 334.012.61                                                                                        Попадюха Н.

ФУНКЦІЇ, ПРАВА ТА ОБОВ'ЯЗКИ ГОЛОВНИХ РОЗПОРЯДНИКІВ КОШТІВ ЯК УЧАСНИКІВ БЮДЖЕТНИХ ПРАВОВІДНОСИН

Розглянуто суть бюджетних правовідносин та розпорядників і головних розпорядників коштів, їх функції, права та обов'язки як учасників

бюджетних правовідносин

Актуальність дослідження змісту, напрямків, правового регулювання діяльності розпорядників бюджетних коштів як учасників бюджетного процесу обумовлена багатьма чинниками, серед яких варто підкреслити наступні. По-перше, наукове вирішення зазначених проблем є теоретичною підставою провадження ефективної бюджетної політики держави. По-друге, підвищення ефективності правової регламентації діяльності розпорядників бюджетних коштів є неодмінною передумовою ефективного виконання Державного і місцевих бюджетів усіх рівнів. По-третє, зазначені проблеми не стали ще об'єктом комплексного наукового аналізу фахівцями правової науки, зокрема, бюджетного права, що також свідчить про теоретичну доцільність їх дослідження.

Інститут розпорядників бюджетних коштів має складний зміст та багаторівневу структуру, методологічну базу розкриття яких складають системний та функціональний підходи. По-перше, як цілісна система інститут розпорядників бюджетних коштів представлений певним чином структурованою сукупністю суб'єктів бюджетних правовідносин, які є безпосередніми учасниками бюджетного процесу. Отже, важливим напрямком дослідження цього інституту є обґрунтування головних характеристик розпорядників бюджетних коштів як суб'єктів бюджетно-правових відносин, учасників бюджетного процесу. По-друге, важливим завданням характеристики зазначеного правового інституту є визначення на базі критерію обсягу наданих прав структури розпорядників бюджетних коштів як певної ієрархії бюджетних установ в особі їх керівників, уповноважених на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних забовязань та здійснення видатків з бюджету. По-третє, розкриття змісту та правових засад діяльності головних розпорядників бюджетних коштів повинно також базуватися на визначенні їх головних функцій у бюджетному процесі.

Бюджетні правовідносини - це суспільні (фінансові) відносини, які урегульовані нормами права і виникають у процесі складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів та розгляду звітів про їх виконання, а також контролю бюджетної діяльності, між державою та суб'єктами цих відносин згідно з їх юридичними правами та обов'язками. Об'єктами бюджетних правовідносин є бюджети, які складають бюджетну систему України. Зміст бюджетних правовідносин становлять суб'єктивні права та юридичні обов'язки, тобто юридичні повноваження та відповідальність їх суб'єктів з приводу бюджетної діяльності.

Бюджетно-правові відносини поділяються на матеріальні які становлять зміст бюджету, структуру бюджетної системи, визначення доходів та видатків бюджетів цієї системи, і процесуальні, що виникають при складанні, розгляді, затвердженні бюджету, проведенні контролю, складанні, розгляді і затвердженні звіту про виконання бюджету. За кількісним складом учасників - це складні відносини, що виникають між багатьма суб'єктами - це держава, її законодавчі і виконавчі органи, органи влади на місцях та інші державні установи. За ступенем визначеності сторін - це абсолютні правовідносини, оскільки головний суб'єкт - держава, а інші суб'єкти правозобов'язані,тобто повинні утримуватися від порушення інтересів правомочного суб'єкта. За характером розподілу прав та обов'язків - це багатосторонні правовідносини: всі суб'єкти мають як права, так і обов'язки.

Бюджетні правовідносини складаються як наслідок норм бюджетного права, які встановлюють права та обов'язки суб'єктів, регулюють їх діяльність у бюджетному процесі, наділяють правосуб'єктністю, тобто мають юридичні підстави. Бюджетні правовідносини реалізуються під впливом юридичних фактів, які класифікуються за наслідками як правотворчі, правозмінюючі та правоприпиняючі, за вольовими ознаками - як події та дії, що бувають правомірні (дозволені) або неправомірні (заборонені).

Правовідносини, пов'язані з діяльністю розпорядників бюджетних коштів, є невід'ємною складовою бюджетних правовідносин. Вони регулюються нормами бюджетного права, за своїм змістом є фінансовими відносинами, а за формою -правовими. Зазначеним відносинам, з одного боку, притаманні всі головні риси фінансово-правових відносин, у яких виявляються суб'єктивні права їх учасників з приводу мобілізації, розподілу і використання централізованих та децентралізованих фондів, реалізується поведінка людини у фінансовій діяльності. З іншого боку, їм притаманні особливості бюджетних правовідносин.

Розпорядники бюджетних коштів є суб'єктами бюджетноправових відносин -визначеними державою за допомогою норм права носіями суб'єктивних прав, юридичних обов'язків та юридичної відповідальності у бюджетних правовідносинах, до яких належать: держава та національно-державні та адміністративні утворення; державні органи влади: законодавчі, виконавчі, судові та органи місцевого самоврядування; державні та муніципальні підприємства, установи, організації, соціальні утворення - одержувачі бюджетних коштів.

Головна ознака розпорядників бюджетних коштів як суб'єктів бюджетних правовідносин - це правосуб'єктність, тобто встановлена нормами бюджетного права здатність носіїв бути учасниками бюджетної діяльності Правосуб'єктність реалізується за допомогою таких елементів: правоздатність, дієздатність та деліктоздатність. Учасникам бюджетної діяльності також притаманні ці особливості, але розпорядники бюджетних коштів стають реальними учасниками, коли реалізують свої повноваження через використання своїх прав та виконання обов'язків, що надаються Конституцією України, Бюджетним кодексом України та актами про бюджет, тобто безпосередньо отримують і використовують бюджетні кошти. За порушення норм бюджетного права суб'єкти бюджетних правовідносин притягаються до юридичної відповідальності [26, с. 174].

Розпорядники бюджетних коштів є учасниками бюджетного процесу як регламентованої нормами права діяльності, пов'язаної із складанням, розглядом, затвердженням бюджетів, їх виконанням і контролем, розглядом звітів про виконання бюджетів, що складають бюджетну систему України.

Згідно з Бюджетним кодексом України розпорядниками бюджетних коштів є бюджетні установи в особі їх керівників, уповноважені на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов'язань та здійснення видатків з бюджету. Отже, головними ознаками розпорядника бюджетних коштів є:

-   належність до бюджетних установ;

-   отримання бюджетних асигнувань;

-   взяття бюджетних зобов'язань та здійснення видатків з бюджету.

Розглянемо головні ознаки та склад розпорядників бюджетних коштів детальніше.

По-перше, інститут розпорядників бюджетних коштів безпосередньо пов'язаний з таким правовим інститутом, як бюджетна установа [7]. На жаль, як справедливо підкреслює Н. Якимчук, сучасні дослідження проблем наявності у державних, Автономної Республіки Крим та комунальних організацій (публічних організацій) статусу бюджетної установи практично не провадяться. "Однією з проблем, що виникла з прийняттям Бюджетного кодексу України, є проблема, пов'язана з визначенням кола юридичних осіб, які визнаються бюджетними установами та щорічно набувають фінансово-правового статусу "розпорядник бюджетних коштів" [30, с. 40].

Згідно з Бюджетним кодексом України, розпорядник бюджетних коштів є бюджетною установою - органом, установою чи організацією, визначеною Конституцією України, а також установою чи організацією, створеною у встановленому порядку органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим чи органами місцевого самоврядування, яка повністю утримується за рахунок відповідно державного бюджету чи місцевих бюджетів. Варто погодитись з думкою Н. Якимчука, що в Україні сьогодні не діє правило, що бюджетною установою може бути державна організація, яка отримує базове бюджетне фінансування. Багато державних організацій вже перейшли на програмно-цільове фінансування і при цьому залишаються бюджетними установами [4; 19; 30]. "Розпорядниками бюджетних коштів на сьогодні в Україні можуть виступати бюджетні установи, статус яких набувають ті юридичні особи публічного права, які є неприбутковими і утримуються за рахунок бюджетних коштів. Однак залишаються невирішеними проблеми, пов'язані з питанням отримання бюджетних коштів за рахунок бюджету, зокрема, чи обов'язково їх отримання має базуватися на засадах бюджетно-кошторисного фінансування, і чи будуть визнаватись бюджетними установами публічні установи, які перейшли повністю на програмно-цільове бюджетне фінансування [30, с. 45].

Бюджетні установи є неприбутковими, не мають права здійснювати запозичення у будь-якій формі або надавати за рахунок бюджетних коштів позички юридичним та фізичним особам, крім випадків, передбачених законом про Державний бюджет України. Правова норма встановлює, що кошти бюджету, які отримують фізичні та юридичні особи, що не мають статусу бюджетної установи (одержувачі бюджетних коштів), надаються їм лише через розпорядника бюджетних коштів.

По-друге. у ст. 21 Бюджетного кодексу України визначено, що розпорядникам бюджетних коштів надаються бюджетні асигнування для здійснення програм та заходів, які проводяться за рахунок коштів бюджету. Головною метою їх діяльності є забезпечення ефективного використання бюджетних асигнувань для здійснення певних програм та заходів національного і регіонального рівнів [14]. Згідно з ст. 2 Бюджетного кодексу України, бюджетна програма - це систематизований перелік заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети та завдань, виконання яких пропонує та здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій. Варто підкреслити, що розпорядники бюджетних коштів отримують бюджетні асигнування виключно відповідно до бюджетного призначення на взяття бюджетного зобов'язання та здійснення платежів. Бюджетними зобов'язаннямирозпорядників бюджетних коштів вважається будь-яке здійснене відповідно до бюджетного асигнування розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій у бюджетному періоді, згідно з якими необхідно здійснювати платежі протягом цього ж періоду або у майбутньому.

По-третє, розпорядники бюджетних коштів діють на протязі бюджетного періоду, який для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України, становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року.

За обсягом наданих прав, як визначено у ст. 21 Бюджетного кодексу України, розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів і розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.

Головні розпорядники бюджетних коштів - це бюджетні установи в особі їх керівників, які відповідно до ст. 22 Бюджетного кодексу України, отримують повноваження шляхом встановлення бюджетних призначень, передбаченими Законом про Державний бюджет України, рішеннями про місцевий бюджет відповідного рівня.

Головні розпорядники бюджетних коштів розділяються на головних розпорядників коштів Державного бюджету України та головних розпорядників коштів місцевих бюджетів. До них належать: Управління справами Верховної ради України, Адміністрація Президента України, господарське управління Кабінету міністрів України, Верховний Суд України, міністерство внутрішніх справ, Міністерство фінансів України, інші міністерства, урядові організації, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні державні адміністрації та державні комітети та ін. В ст. 22 Бюджетного кодексу України визначено, що головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно:

-   органи, уповноважені Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України забезпечувати їх діяльність, в особі їх керівників, а також міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Конституційний суд України, Верховний Суд України та інші спеціалізовані суди, установи та організації, які визначені Конституцією України, або входять до складу Кабінету Міністрів України, в особі їх керівників;

-   уповноважені юридичні особи (бюджетні установи), що забезпечують діяльність Верховної Ради Автономної Республіки Крим та Ради міністрів Автономної Республіки Крим, а також міністерства та інші органи влади Автономної республіки Крим в особі їх керівників;

-   керівники місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів рад та їх секретаріатів, керівники головних управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів рад.

Склад головних розпорядників бюджетних коштів відображає відомча класифікація видатків бюджету як складова бюджетної класифікації, згідно з якою видатки бюджету класифікуються за ознакою головного розпорядника бюджетних коштів. Метою відомчої класифікації є оптимізація кількості головних розпорядників коштів бюджетів, поліпшення бюджетного планування та побудова чіткої, організаційно досконалої системи державного управління [21; 22]. На основі відомчої класифікації державне казначейство України веде реєстр розпорядників бюджетних коштів.

Склад головних розпорядників коштів Державного бюджету наведено у Розпорядженні Кабінету Міністрів України від 26 травня 2006 року 296-р "Про вдосконалення структури розпорядників бюджетних коштів" (із змінами) [20] (додаток 1). Стосовно цього переліку викликає певні заперечення позиція Н. Якимчука, який вважає, що він не вказує на те, що зазначені суб'єкти як головні розпорядники бюджетних коштів є такими потенційно, тобто їх перелік може бути скориговано при прийнятті бюджетної резолюції або при розгляді проекту закону про Державний бюджет, що, на його думку, є порушенням ст. 22 Бюджетного кодексу України [30, с. 44]. Вважаємо, що розпорядження Кабінету Міністрів України, що розглядається, не встановлює розпорядників коштів державного бюджету, оскільки вони отримують повноваження виключно на базі бюджетних призначень, а визначає їх взаємодію. Тому, зазначений перелік не суперечить Бюджетному кодексу України, хоча, без сумніву, Н. Якимчук правий у тому, що слід визнавати порушенням бюджетного законодавства випадки затвердження головних розпорядників бюджетних коштів не законом або рішенням про бюджет, а іншими нормативно-правовими актами.

Головні розпорядники як учасники бюджетного процесу здійснюють наступні функції.

1.  Головні розпорядники бюджетних коштів розробляють план своєї діяльності у відповідності до завдань та функцій, визначених нормативно-правовими актами, виходячи з необхідності досягнення конкретних результатів за рахунок бюджетних коштів.

2.  Головні розпорядники бюджетних коштів розробляють на підставі плану діяльності проект кошторису та бюджетні запити і подають їх Міністерству фінансів України чи місцевому фінансовому органу.

Бюджетний запит - це документ, підготовлений розпорядником бюджетних коштів, що містить пропозиції з відповідними обґрунтуваннями щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для його діяльності на наступний бюджетний період. Для підготовки пропозицій проекту державного бюджету України Міністерство фінансів України розробляє і доводить до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції щодо підготовки бюджетних запитів. Зазначені інструкції можуть запроваджувати організаційні, фінансові та інші обмеження, яких зобов'язані дотримуватись усі розпорядники бюджетних коштів у процесі підготовки бюджетних запитів. У ст. 35 Бюджетного кодексу України визначено, що головні розпорядники бюджетних коштів організують розроблення бюджетних запитів для подання Міністерству фінансів України у терміни та порядку, встановлені Міністерством фінансів України. Згідно з ст. 75 цього Кодексу, головні розпорядники коштів місцевих бюджетів усіх рівнів організують розроблення бюджетних запитів для подання місцевим фінансовим органам в терміни та порядку, встановленими цими органами.

Головні розпорядники бюджетних коштів несуть відповідальність за своєчасність, достовірність та зміст поданих Міністерству фінансів бюджетних запитів, які мають містити всю інформацію, необхідну для аналізу показників проекту Державного бюджету України згідно з вимогами Міністерства фінансів України. Згідно зі ст. 36 Бюджетного кодексу України Міністерство фінансів України у період підготовки пропозицій проекту Державного бюджету України розглядає  та  вживає  заходів  щодо  усунення  розбіжностей  з головнимирозпорядниками бюджетних коштів. У разі, коли узгодження не досягнуто, Міністерство фінансів України додає свій висновок з неузгоджених питань до зазначених пропозицій, які подаються Кабінету Міністрів України.

3.  Головні розпорядники бюджетних коштів отримують бюджетні призначення шляхом їх затвердження у законі про Державний бюджет України чи рішенні про місцевий бюджет, доводять у встановленому порядку до розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня (одержувачів бюджетних коштів) відомості про обсяги асигнувань, забезпечують управління бюджетними асигнуваннями. Як визначено у ст. 38 Бюджетного кодексу України, Законом України про Державний бюджет України визначаються бюджетні призначення головним розпорядникам коштів Державного бюджету України за бюджетною класифікацією. Так, у ст. 26 Закону України "Про Державний бюджет України на 2009 рік" визначено: "Затвердити бюджетне призначення головним розпорядникам коштів Державного бюджету України на 2009 рік у розрізі відповідальних виконавців за бюджетними програмами" [17].

4.  Головні розпорядники бюджетних коштів затверджують кошториси розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня, якщо інше не передбачене законодавством. Кошторис є основним плановим документом бюджетної установи, який надає повноваження щодо отримання доходів і здійснення видатків, визначає обсяг і спрямування коштів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення цілей, визначених на бюджетний період відповідно до бюджетних призначень [18]. Державне казначейство України здійснює контроль за відповідністю кошторисів розпорядників бюджетних коштів розпису державного бюджету України.

Правове значення кошторису полягає у тому, що він визначає права і обов'язки керівника бюджетної установи щодо цільового використання бюджетних коштів, а також обов'язки фінансових органів щодо надання цих коштів та їх контролю. Асигнування, що передбачені кошторисами, надаються розпорядникам бюджетних коштів.

5.  Головні розпорядники бюджетних коштів здійснюють внутрішній контроль за повнотою надходжень, отриманих розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів, і витрачанням ними бюджетних коштів. До складу внутрішнього контролю входять відомчий і внутрішньогосподарський контроль. Відомчий контроль здійснюється міністерствами, іншими органами державного управління, що є головними розпорядниками коштів Державного бюджету, за діяльністю підвідомчих підприємств, установ та організацій. В складі міністерств та відомств створюються контрольно-ревізійні підрозділи (управління, відділи, групи), підпорядковані керівникам міністерств та відомств, але при цьому наділені функціональною самостійністю. Контроль за діяльністю цих підрозділів здійснюється також по вертикалі по лінії Міністерства фінансів України шляхом загального нагляду та звітування не рідше одного разу на рік [13, с. 58].

В ст. 26 Бюджетного кодексу України визначено, що розпорядники бюджетних коштів несуть відповідальність за організацію і стан внутрішнього фінансового контролю та аудиту як у своїх закладах, та і у підвідомчих бюджетних установах. Керівник бюджетної установи відповідає за організацію ефективної системи внутрішнього контролю за фінансовою та господарською діяльністю цієї установи з урахуванням:

-   положень Бюджетного кодексу України;

-   вимог цілеспрямованого, ефективного і економічного управління функціями кожного структурного підрозділу, правильного розмежування функціональних обов'язків;правил бухгалтерського обліку та контролю щодо активів, пасивів, доходів і видатків бюджетної установи;

-   забезпечення відповідності діяльності бюджетної установи вимогам внутрішнього фінансового контролю.

6. Головні розпорядники бюджетних коштів одержують звіти про використання коштів від розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів і аналізують ефективність використання ними бюджетних коштів. Згідно з ст. 58 Бюджетного Кодексу України, розпорядники бюджетних коштів відповідно до єдиної методики звітності складають та подають детальні звіти, що містять бухгалтерські баланси, дані про виконання кошторисів, результати діяльності та іншу інформацію за формами, встановленими законодавством України. Єдині форми звітності про виконання державного бюджету України встановлюються Державним казначейством України за погодженням з рахунковою палатою та Міністерством фінансів України. Звітність про виконання Державного бюджету України є оперативною, місячною, квартальною та річною.

Головним розпорядникам коштів місцевих бюджетів підпорядковуються розпорядники коштів місцевого бюджету нижчого рівня та (або) їх діяльність координується ними. Зазначені розпорядники нижчого рівня і одержувачі коштів місцевого бюджету складають мережу головного розпорядника. Згідно з Порядком складання, затвердження та подання мережі розпорядників коштів місцевих бюджетів усіх рівнів і основних вимог до неї, затвердженим Наказом Міністерства фінансів України 09.12.2008 N 1467, мережа розпорядника бюджетних коштів - це згрупована головним розпорядником коштів місцевого бюджету відповідно до законодавства України вичерпна інформація щодо розпорядників коштів бюджету нижчого рівня, які у своїй діяльності підпорядковані відповідному головному розпоряднику та/або діяльність яких координується ним, та одержувачів коштів місцевих бюджетів. Розпорядників нижчого рівня поділяють на таких, що мають власну мережу (підпорядковані їм підприємства, установи, організації) та на розпорядників коштів без мережі. Одержувачі бюджетних коштів - це підприємства і госпрозрахункові, громадські та інші організації, що не мають статусу бюджетної установи, які одержують безпосередньо через розпорядників кошти з бюджету як фінансову підтримку або уповноважені органами місцевої влади на виконання програм соціально-культурного та економічного розвитку та надання послуг.

На наш погляд, система розпорядників бюджетних коштів не може бути побудована як мережа, основу якої, як відомо, складають горизонтальні комунікації, самоорганізація, самостійність. Реалізація головної мети інституту розпорядників бюджетних коштів потребує його побудови як ієрархії - системи вертикальних комунікацій, влади, контролю і відповідальності, що забезпечує спрямованість діяльності розпорядників бюджетних коштів (головних і нижчестоящих) на досягнення цілей держави. Так, приміром, головні розпорядники затверджують кошториси розпорядників нижчого рівня та здійснюють контроль витрачання ними бюджетних коштів. Отже, за критерієм характеру взаємодії та взаємовідносин розпорядників бюджетних коштів різного рівня зазначений інститут - це ієрархія: вертикальні зв'язки розпорядників першого та другого рівнів. (рис. 1).

Страницы:
1  2 


Похожие статьи

Н Попадюха - Функції права та обов'язки головних розпорядників коштів як учасників бюджетних правовідносин