К І Ткач - Шляхи оптимізації державного регулювання в умовах природної монополії - страница 1

Страницы:
1  2 

УДК 338.49:334.012.33 К.І. Ткач

Інститут проблем ринку та економіко-екологічних досліджень НАН України

ШЛЯХИ ОПТИМІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОГО РЕГУЛЮВАННЯ В УМОВАХ ПРИРОДНОЇ МОНОПОЛІЇ

© Ткач К.І., 2008

Аналізуються проблеми функціонування природних монополій у трансформа­ційній економіці України. Обґрунтовуються шляхи підвищення ефективності діяльності природних монополій за допомогою певних заходів державного регулювання. Пропо­нується розвиток таких елементів інфраструктури, як транспортні термінали, морські і річні порти, аеропорти. Державне регулювання у цій сфері повинно проводитись у вигляді спільних інвестиційних проектів держави - приватного бізнесу - іноземних партнерів, а також у запровадженні конкурентних засад у відношеннях між різними суб'єктами господарювання, наданні їм рівних, недискримінаційних можливостей стати операторами цих структур.

Problems of functioning of natural monopolies in tranceformated economy of Ukraine are analyzed. Ways of increase of efficiency of activity of natural monopolies by means of the certain ways of state regulation prove. Development of such elements of an infrastructure, as transport terminals, sea, river ports, the airports Is offered. State regulation in this sphere, should be embodied in the form of joint investment projects the State -private business -foreign partners, and also in introduction of competitive ways in attitudes between different subjects of managing, granting of equal opportunities by it to become operators of these structures.

Постановка проблеми та її зв'язок із важливими науковими та практичними завдан­нями. Проблеми функціонування природних монополій у вітчизняній економіці, обсяги й якість товарів та послуг, які вони надають споживачам, динаміка цін на їх товари та послуги є актуальними і викликають у нашому суспільстві гострі дискусії та соціальну напругу. Від вирішення цих проблем значною мірою залежать умови виробництва і проживання в нашій країні.

Аналіз останніх досліджень і публікацій за проблемою. У роботах українських і російських економістів приділяється велика увага проблемам функціонування природних монополій в умовах перехідної економіки. Так, в роботах Ю. Архангельського [1], А. Веренікіна [2], С. Єрмілова [3], О. Костусєва [4], Ю. Кравченка [5], В. Новікова [6], В. Черняка, А. Шаститка [7; 8] та інших авторів розглядаються позитивні і негативні аспекти діяльності природних монополій, проблеми підвищення ефективності функціонування таких господарчих одиниць, проблеми оптимізації ціноутворення, форми і заходи державного регулювання діяльності природних монополій тощо.

У той самий час залишаються дискусійними питання стосовно шляхів підвищення ефектив­ності механізму ціноутворення в умовах природних монополій, зростання якості їхніх товарів і послуг, стимулювання інвестиційно-інноваційної активності таких підприємств.

Цілі статті. Мета роботи - дослідити шляхи підвищення ефективності діяльності природних монополій за допомогою певних заходів державного регулювання.

Виклад основного матеріалу дослідження. Природна монополія як певний тип ринкової структури характеризується наявністю єдиного продавця на ринку, що обґрунтовує свою надзвичайну економічну владу на ефекті масштабу виробництва (середні витрати знижуються в міру збільшення обсягу виробництва за існуючою на цей момент технологією), відсутності прямих замінників продукту (продукт унікальний з погляду споживачів і попит на нього нееластичний), закритому вступі до галузі, повному контролі над ринковою ціною.

Для ринку природного монополіста є типовими такі ознаки [5, с. 12]:

         мережевий характер організації ринку, тобто наявність цілісної системи, комплексу протягнутих у просторі мереж, за допомогою яких надається певна послуга, яка потребує управління з єдиного центру;

         високий бар'єр входу на відповідний товарний ринок і виходу з нього (великий обсяг інвестицій, необхідних для створення альтернативного об'єкта, тривалий період їх окупності; занадто високий ступінь технічного, економічного і політичного ризиків; тривалий термін амортизації основного капіталу; негативний вплив на природне середовище);

         кореляція між обсягом попиту і ефективним розміром підприємства, що проявляється у зростаючому ефекті масштабу;

         специфічність матеріальних активів і їх вузька спеціалізація, які обумовлюють непоправні втрати і значне зниження їх альтернативної вартості;

         високий рівень нееластичності попиту на продукцію, оскільки вона задовольняє першочерго­ві потреби людей і галузей промисловості, а тому не може бути обмеженою для споживання.

Безпосередньо антимонопольну політику в нашій країні, зокрема у напрямку регулювання ринків з природними монополіями, здійснюють Антимонопольний комітет України (АМК), а також нещодавно створені Національна комісія регулювання енергетики (НКРЕ) і Національна комісія регулювання зв'язку (НКРЗ). Аналогічні комісії можуть бути створені і для регулювання ЖКГ, транспорту та інших галузей, яким притаманні природні монополії (зараз їх регулює Міністерство економіки України). Утворення цих органів державного регулювання є складовою інституціональ-них перетворень на шляху ринкового реформування нашої економіки, воно відображає конкретні кроки в напряму створення ефективних інституціональних рамок конкурентного середовища для крупного, середнього і малого вітчизняного бізнесу.

Різновиди природних монополій в Україні класифікуються за певними критеріями: за територіальними межами ринків, за галузевою належністю, за часовою прив' язкою, за ступенем поєднання з іншими видами монополій, за формами власності (таблиця) [5, с. 15].

 

Класифікація природних монополій в Україні

 

Критерії класифікації                                       Види природних монополій

1 2

За територіальними межами ринків

1.     Монополії, що діють на загальнодержавному ринку (загальнодержавні природні
монополії)

2.     Монополії,  що діють на ринках, територіальні (географічні) межі яких
охоплюють територію окремого регіону, у тому числі його частин, чи територію
декількох регіонів, у тому числі їх частин (локальні природні монополії)

За галузевою належністю

1.        У ПЕК:

•                 транспортування нафти, нафтопродуктів та інших речовин трубопроводами

•                 транспортування природного і нафтового газу трубопроводами і його розподіл

•                 передача і розподіл електричної енергії

2.        На транспорті:

•      використання залізничними шляхами, диспетчерськими службами, вокза­лами й іншими об'єктами інфраструктури, що забезпечують рух залізничного транспорту загального використання

•                 управління повітряним рухом

•      спеціалізовані послуги транспортних терміналів, портів, аеропортів згідно з переліком, що визначає Кабінет Міністрів України

3.        У комунальному господарстві:

•                 централізоване водопостачання і водовідведення

•                 централізоване постачання тепловою енергією

4.        У галузі зв' язку:

•                 зв' язок загального користування


Наведена класифікація природних монополій, що відображає їх специфічні ознаки за різними критеріями, повинна повною мірою враховуватися у державному регулюванні. Особливу увагу з цієї точки зору, на наш погляд, слід приділити класифікації природних монополій за часовою прив' язкою (фактор часу), що відображає ступінь впливу НТП, зміни попиту, вплив субститутів на стан конкурентного середовища на даному ринку. До найбільш „закріплених" природних монополій належать централізоване водопостачання, оскільки в цій галузі використовується стала технологія передачі води. До „незакріплених" природних монополій належать телефонний зв'язок і централізоване постачання теплової енергії. Так, на ринку послуг зв'язку загального користування природний монополіст ОАО „Укртелекома" унаслідок появи нових технологій був підірваний операторами мобільного зв' язку (у 2005 р. вони обслуговували 20 млн. абонентів, а ОАО "Укртелеком" - лише 10 млн.).

У вітчизняній економіці більшість природних монополій належать до державної і муніципальної форм власності, тому проблеми підвищення ефективності їх діяльності є загальними для всіх підприємств публічного сектору. Для значної кількості керівників державних підприємств підвищення рентабельності виробництва має меншу цінність з погляду їх особистих прибутків, ніж сама можливість наживатися на безконтрольному розпорядженні державними активами. Тому вони не зацікавлені у створенні системи ефективного управління державною власністю. Відсутність ефективної системи управління об'єктами державної власності негативно впливає на стан конкурентного середовища. Нечіткість повноважень держави як власника, неузгодження її інтересів як власника та інтересів осіб, що від її імені здійснюють управління об' єктами власності, спотворюють стимулювання ринкової поведінки державних підприємств, виключають їх із процесів економічної конкуренції.

Ця обставина зумовлює необхідність мати у проекті системи державного управління економікою науково обґрунтований набір показників, за якими буде оцінюватися ефективність господарської діяльності державних підприємств і корпорацій, де є державні паї. Переконання деяких економістів, що існують якісь „універсальні" критерії, фінансові або натуральні, - це найпоширеніший з усіх хибних підходів у цій справі, який лише заплутує проблему створення ефективної системи управління державною власністю.

Набір найбільш значущих, що реально контролюються вищестоящими організаціями, пара­метрів варіюються залежно від галузевої специфіки і відповідають народногосподарській ситуації, пріоритетам власників, і ніколи не бувають довільними. Зокрема, у рамках адміністративної системи управління державним сектором економіки існує практика акцентації уваги на поточних результатах порівняно з перспективними. Визначальна причина - реальність, конкретність поточних результатів, можливість їх чіткого співвідношення з певними працівниками. Зрив в галузі довготермінових результатів, відставання технічного рівня й якості продукції від кращих світових прикладів, зниження родючості землі, погіршення якості довкілля тощо, виявляються тільки згодом і часто не асоціюються з працівниками, до яких треба було б застосувати санкції.

Від того, яку позицію стосовно корпорації займає держава - стратегічного чи портфельного інвестора, - буде використовуватись і відповідна система оцінки. У першому випадку пріоритетбуде надано зростанню курсу акцій, обсягу інвестицій, покращанню конкурентоспроможності тощо. У другому випадку увага насамперед приділятиметься розміру дивідендів на державний пай.

Управління державними паями в господарських товариствах з часом може особливо зацікавити місцеві органи самоврядування і держадміністрації: ці активи можуть стати основним джерелом бюджетних прибутків, а також засобом вирішення багатьох регіональних проблем. Методологічно економіко-правовий механізм реалізації державних інтересів в управлінні акціонерними підприємствами можна визначити, по-перше, як систему взаємодії між органами центральної і регіональної виконавчої влади і підприємствами, акції яких (частки, пакети) закріплені в державній власності; по-друге, на рівні конкретного підприємства механізм повинен передбачати конкретні цілі, задачі і систему заходів, спрямованих на їх реалізацію. Місцеві громади часто роблять інвестиції, наприклад, шляхом модернізації інфраструктури або відмови від податкових надходжень, з метою сприяння підприємництву, підтримці їх конкурентоспроможності. Вони роблять так тому, що безпосередньо зацікавлені в діяльності місцевих підприємств. Але ці господарські структури, своєю чергою, також впливають на громади в різний спосіб - як позитивно, так і негативно: наприклад, вони створюють робочі місця, але одночасно забруднюють довкілля.

При передачі функцій з управління місцевим органам влади основними критеріями, на нашу думку, повинні бути: участь господарського товариства у відповідних регіональних програмах; його частка у формуванні відповідних місцевих бюджетів; внесок в регіональний ВВП; вирішення проблем зайнятості працездатного населення; можливість регіону надати господарському товариству тих чи інших місцевих пільг.

Важливим завданням державних органів регулювання діяльності природних монополій залишається участь у забезпеченні захисту інтересів громадян від порушень антимонопольного законодавства на ринках житлово-комунальних послуг. Цей напрям передбачає вирішення разом з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування великого комплексу проблем: це і обґрунтованість розміру комунальних платежів, і забезпечення якості послуг, що надаються, і своєчасність проведення перерахунків. Протягом останніх років органами АМК було припинено непоодинокі порушення у вигляді зловживань монопольним становищем цінового характеру на ринках послуг житлово-комунального господарства, на яких здійснювалося державне регулювання шляхом установлення фіксованих цін (тарифів) - насамперед на ринках послуг тепло-, водо­постачання та водовідведення. На зазначених ринках, як правило, припинялися зловживання монопольним становищем, вчинені шляхом „прихованого" підвищення цін через зниження якості товару (послуги), зокрема, через зменшення обсягів наданих послуг порівняно з тим, що використовувався при визначенні розміру тарифу, і без здійснення відповідних перерахунків. Враховуючи досвід здійснення контролю за дотриманням вимог антимонопольного законодавства при здійсненні державного регулювання цін (тарифів) на продукцію (роботи, послуги) монопольних утворень та з метою оптимізації обсягів втручання держави у підприємницьку діяльність, Комітетом були надані пропозиції щодо внесення змін до Постанови Кабінету Міністрів України від 22 лютого 1995 року № 135 „Про Положення про державне регулювання цін (тарифів) на продукцію виробничо-технічного призначення, товари народного споживання, роботи й послуги монопольних утворень". Відповідно до цих пропозицій Постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2001 року № 1397 коло монопольних утворень, щодо яких здійснюється державне регулювання цін (тарифів) на товари (роботи, послуги), обмежене суб'єктами природних монополій та суб' єктами господарювання, які порушують вимоги антимонопольного законодавства України, встановлюючи монопольні або дискримінаційні ціни.

АМК запропоновано конкретні заходи щодо вдосконалення державного регулювання у сфері природних монополій, обмеження монополізму та сприяння розвитку конкуренції в окремих галузях, зокрема, електроенергетиці, газопостачанні, житлово-комунальному господарстві, на транспорті. Вирішенню цих проблем сприятиме й створення Національної комісії з питань регулювання суб' єктів природної монополії у галузі зв' язку, однією із функцій якої є ліцензування діяльності суб' єктів господарювання у сфері надання телекомунікаційних послуг та послугпоштового зв' язку. Першочерговими заходами з удосконалення регулювання діяльності суб' єктів природних монополій у найближчі роки є удосконалення правил надання ними послуг, створення механізмів формування цін (тарифів), які стимулювали б скорочення витрат і втрат; удосконалення порядку ліцензування діяльності у сферах природних монополій та механізмів контролю за додержанням суб' єктами природних монополій ліцензійних умов; перегляд правил приєднання до мереж, які належать суб' єктам природних монополій, з тим, щоб виключити при цьому можливість нав'язування необгрунтованих вимог.

З метою удосконалення тарифної політики у сфері природних монополій прийнято нові нормативні документи, що визначають порядок формування цін і тарифів суб'єктів природних монополій, нормування витрат і втрат, нормативні акти з питань надання платних послуг бюджетними установами та організаціями, що належать до сфери управління Держводгоспу України, ряд змін та доповнень до Методики розрахунків роздрібних тарифів на електроенергію, а також до тарифів на перевезення пасажирів, багажу та товаробагажу залізничним транспортом. Органи АМК ініціювали скасування державного регулювання цін і тарифів у випадках, коли суб' єктами господарювання, щодо продукції яких воно здійснювалося, тривалий час не чинилося порушень антимонопольного законодавства. При цьому органами Комітету бралися до уваги зміни умов господарської діяльності, внаслідок яких раніше запроваджене регулювання спричиняло скорочення обсягів реалізації товарів (послуг) і в кінцевому підсумку негативно позначалось як на умовах конкуренції на відповідних ринках, так і на інтересах споживачів цих товарів (послуг).

При опрацюванні Концепції подальшого реформування та розвитку житлово-комунального господарства на період до 2010 року АМК звернув увагу на необхідність комплексного вирішення питань регулювання діяльності суб' єктів природних монополій у житлово-комунальному господарстві (тепло-, водопостачання і водовідведення) і разом із цим реалізації конкурентних засад у сфері утримання житлового фонду. На основі нагромадженого досвіду Комітетом запропоновано відобразити в Концепції багато конкретних проблем реформування житлово-комунального господарства. Йдеться, зокрема, про вдосконалення тарифної політики: 1) поступове припинення практики перехресного субсидування різних груп споживачів (штучне заниження цін чи тарифів для населення за рахунок їх завищення для промислових підприємств або штучний перерозподіл прибутків між різними видами діяльності у відповідних галузях; інтереси населення в цьому випадку не реалізуються через включення цих підвищених витрат підприємствами-природними монополіями у ціни на свої товари та послуги); 2) перехід до встановлення фіксованих цін (тарифів) на основні житлово-комунальні послуги; 3) розроблення та запровадження порядку затвердження тарифів, який стимулював би ефективну діяльність постачальників послуг. Значну увагу в пропозиціях Комітету приділено захисту прав споживачів житлово-комунальних послуг: забезпеченню оплати ними лише фактично наданих послуг, їхніх прав на відмову від користування послугами централізованого тепло-, водопостачання та водовідведення.

Протягом останніх років в Україні значно покращалась ситуація зі станом конкурентного середовища. Разом із тим здійснення демонополізації на багатьох ринках мало й негативні наслідки для підприємств, які було виділено зі складу монопольних утворень і які внаслідок технічної відсталості, застарілості основних фондів, невміння нових власників пристосуватися до ринкових умов, відсутності належного менеджменту виявилися неконкурентоспроможними. На цих підприємствах спостерігається падіння обсягів виробництва, зменшення прибутковості, зростання заборгованості, скорочення кількості працюючих. Однак це значною мірою є закономірним результатом, оскільки розвиток конкуренції передбачає саме ефективний розподіл наявних ресурсів, а отже, згортання діяльності тих суб' єктів ринку, які використовують їх неефективно. У зв' язку з цим доцільно змінити методологічні засади моніторингу наслідків демонополізації, визначивши як основний предмет вивчення не результатів діяльності окремих реструктуризованих підприємств, а становище на ринках, на яких відбулася демонополізація.

Для України як транзитної держави велике значення має розвиток таких елементів інфраструктури, як транспортні термінали, морські і річні порти, аеропорти. Державне регулювання у цій сфері повинно втілюватись у вигляді спільних інвестиційних проектів держави - приватногобізнесу - іноземних партнерів, а також у запровадженні конкурентних засад у відношеннях між різними суб' єктами господарювання, наданні їм рівних, недискримінаційних можливостей стати операторами цих структур.

Висновки та перспективи подальших досліджень. Підсумовуючи, слід зробити такі висновки:

1.      Конкурентна політика загалом і антимонопольна політика зокрема повинні розроблятися і запроваджуватися в Україні відповідно до стратегічних цілей економічної політики, спрямованої на зростання конкурентоспроможності національної економіки, переходу на інвестиційно-інноваційну модель розвитку, підвищення добробуту громадян країни. Для цього конкурентна політика має розглядатися як структурний елемент державної економічної політики і узгоджуватися з промисловою, фінансово-кредитною, інвестиційною, інноваційною, структурною, зовнішньоеконо­мічною, регуляторною, аграрною політикою, а також політикою стосовно приватизації.

2.      З метою підвищення ефективності механізмів державного регулювання діяльності суб'єк­тів природних монополій необхідно розробити нові і удосконалити існуючі закони про основи державного регулювання діяльності природних монополій.

3.      Спільними зусиллями держави і приватного бізнесу (включаючи іноземний бізнес) необхідно забезпечити фінансування НДДКР у сфері виробничої інфраструктури та здійснення відповідних інвестиційно-інноваційних проектів.

4.      Цінове і тарифне регулювання на ринках енергоресурсів спрямувати на поступову ліквідацію системи перехресного субсидування споживачів паливно-енергетичних ресурсів.

Страницы:
1  2 


Похожие статьи

К І Ткач - Проблеми формування корпоративних структур в умовах економічного зростання

К І Ткач - Шляхи оптимізації державного регулювання в умовах природної монополії